employee from 01.01.2020 until now
Kazan (Volga Region) Federal University (Department of Constitutional and Administrative Law, Faculty of Law, Associate Professor)
employee from 01.01.2020 until now
Kazan, Kazan, Russian Federation
VAK Russia 5.1.2
VAK Russia 5.1.4
UDC 34
Introduction: the article attempts to analyze the measures used to encourage municipalities as a necessary condition for the effective functioning of local self-government. The non-material (motivating factor) and material measures of encouragement of municipalities aimed at their sustainable development are investigated. Materials and Methods: the author considers a set of norms of Constitutional, Administrative and Budgetary Law that form public incentive legal relations, presents scientific and theoretical positions of scientists and judicial practice on these issues; general scientific methods were used, as well as special ones: structural-functional, formal-legal were used. Results: the analysis of scientific literature and legislation regulating public-award relations allowed us to identify two groups of incentive measures: material and non-material. Non–material incentive measures are measures based on the recognition of the merits of a local community acting on the basis of a collective consciousness formed by the common interests and values of the population of a particular territory. The main forms of non-material incentives are awards and honorary titles, both at the federal and regional levels. Material incentives for municipalities are funds received by the local budget through inter–budgetary transfers from the federal budget or the budget of a constituent entity of the Russian Federation. Discussion and Conclusions: the lack of legislation in a significant part of the subjects of the Russian Federation that would provide for awarding municipalities was negatively assessed, since the local community should receive a positive assessment of its merits. The State's award policy and relevant regulatory legal acts should provide for the awarding of municipalities with state awards and honorary titles. It is proposed to introduce the concept of a budget grant provided to a municipality. Keywords: Constitution of the Russian Federation; public authority; local self-government; encouragement; incentive measures; motivation
Constitution of the Russian Federation; public authority; local self-government; encouragement; incentive measures; motivation
Введение
В соответствии с ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации (далее – РФ)1, органы местного самоуправления и государственной власти образуют единую систему публичной власти, что обусловлено необходимостью эффективного их взаимодействия в интересах населения муниципального образования. В условиях ограниченности ресурсов муниципальных образований такое взаимодействие призвано повысить эффективность работы муниципалитетов. Этому вопросу уделено внимание и в Послании Президента Федеральному Собранию2, в котором было дано поручение Администрации Президента РФ (совместно с Правительством РФ) разработать меры поддержки деятельности муниципалитетов. Согласно ст. 18.1 Закона о местном самоуправлении3 Российская Федерация и субъекты РФ могут поощрять наиболее успешные муниципальные образования. Это важный ресурс оказания содействия муниципальным образованиям в их стремлении наиболее эффективно решать вопросы местного значения, однако изучению этого вопроса научным сообществом не уделяется должного внимания.
Обзор литературы
Проблемы межбюджетных отношений, имеющих непосредственное отношение к материальным поощрениям муниципальных образований, затрагивались при исследовании финансово-правового статуса муниципальных образований в диссертациях С.М. Мироновой [1] и В.В. Уксусова [2].
Отдельные проблемы межбюджетных отношений органов местного самоуправления также рассматривались в работах С.С. Артемьевой, А.С. Бесединой, Т.А. Вершило, Е.Ю. Грачевой, И.Ю. Ивлиевой, Ю.А. Крохиной, Д.Н. Кюрджиева, И.В. Петровой, Е.В. Покачаловой, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Р.В. Сушко, Н.И. Химичевой, И.А. Цинделиани и др. Несмотря на, казалось бы, достаточность исследований, отдельные вопросы поощрения муниципальных образований требуют особого рассмотрения.
Материалы и методы
В качестве материала использовалась совокупность норм, регулирующих публично-поощрительные правоотношения и нашедших закрепление в: Конституции РФ, Бюджетном кодексе РФ4, Федеральном законе от 06.12.2003 № 131-ФЗ (ред. от 13.12.2024) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ином федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, нормативных правовых актах органов местного самоуправления; научно-теоретических положениях ученых и судебной практики по обозначенной проблематике. В качестве методов использовался комплекс общенаучных методов, частно-научных (статистический, логический) и специально-правовых (формально-юридический) методов.
Результаты исследования
Фактические основания поощрения муниципальных образований не являются однородными между собой [3], что приводит к применению разных мер поощрения, условно разделяемых на нематериальные и материальные. Если применение материальных мер поощрения очевидно [4], то применение нематериальных мер поощрения к муниципальным образованиям не столь ясно.
Нематериальные меры поощрения – это меры, основанные на признании заслуг местного сообщества, действующего исходя из коллективного сознания [5, c. 46], образованного общностью интересов и ценностей населения конкретной территории.
Нематериальные меры поощрения формируются для признания значимости деятельности местного сообщества, связанной с наличием высоких показателей в различных сферах деятельности, применение нетривиальных способов эффективного решения задач по решению вопросов местного значения. Такое поощрение может отражать заслуги, связанные с героическим прошлым населения. К ним относится присвоение почетного звания (например, в Брянской области установлены звания города, поселка, села и населенного пункта партизанской славы5. Отмечается, что присвоение такого звания является высшей степенью признательности жителей области за подвиг, совершенный в борьбе с немецко-фашистскими оккупантами6), награждение орденом (в Республике Татарстан орденом «За заслуги перед Республикой Татарстан» награждаются муниципальные образования; особо подчёркивается, что орденом не могут быть награждены органы местного самоуправления7), медалью, почетной грамотой (в Калининградской области награждение муниципальных образований возможно не только орденом (вручается при наличии наград субъекта), но и медалью «За заслуги перед Калининградской областью» (при наличии федеральных, региональных, религиозных и общественных наград), почетными грамотами Губернатора и Правительства Калининградской области8) и т.д.
В абсолютном большинстве случаев нематериальные меры поощрения имеют форму наград и почетных званий [6], вручаются за особые заслуги населения конкретного муниципального образования (населенного пункта).
Поощрение муниципальных образований в виде наград осуществляется путем осуществления ритуальных, церемониальных действий, а также установления или вручения символических предметов, имеющих высокое моральное значение. Например, в городе, удостоенном звания «Город воинской славы», устанавливают стелу с изображением герба города и текстом указа Президента РФ о присвоении городу этого звания. Также проводятся праздничные салюты в День защитника Отчества, День Победы и День города, организуются публичные мероприятия.
Следует отметить, что поощрение муниципальных образований в любом случае имеет материальную составляющую. Это утверждение справедливо и для нематериальных мер поощрения, поскольку установка тех же символов, вручение наград и проведение мероприятий, связанных с присвоением почетного звания, требует финансового обеспечения за счет средств соответствующего бюджета. В том же случае с городом, признанным «Городом воинской славы», все расходы ведутся за счет средств, определенных в соответствии с нормами законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов.
Законодательство субъектов РФ предусматривает даже выделение грантов бюджетам муниципальных образований, в состав которых входят награжденные населенные пункты9.
Инициатива по награждению муниципальных образований (населенных пунктов) исходит от граждан, общественных объединений (например, при присвоении звания «Город трудовой доблести»), которые обращаются в органы местного самоуправления, вносящие предложения о награждении в законодательный орган субъекта РФ. Последний принимает решение об обращении к Президенту РФ с соответствующим ходатайством или же отказывает в таком обращении.
Правоотношения, складывающиеся при награждении муниципальных образований, носят особый характер. С одной стороны, учреждение награды носит конституционно-правовой характер, поскольку осуществляется в пределах компетенции органов государственной власти: федеральных, региональных. С другой стороны, сама процедура представления к награждению носит конституционно-административный характер, поскольку в процедуре участвуют органы государственной власти, а сам процесс представления к награждению включает административно-процедурные действия по формированию пакета документов, а также получение необходимых согласований.
Например, в Республике Татарстан10 представление к награждению муниципальных образований вносятся Руководителем Администрации Главы (Раиса) Республики Татарстан, им же принимается решение о награждении, оформляемое в виде указа, и вручается награда (или по его поручению иным лицом). Предварительно представление о награждении с наградными документами рассматривается Комиссией по государственным наградам при Главе (Раисе) Республики Татарстан, которая проводит оценку материалов о награждении и выносит заключение о возможности награждения или об отказе в награждении.
Главы муниципальных образований обеспечивают надлежащее хранение награды, а также публичный доступ населения к ней, что демонстрирует высокую значимость награды, ее влияние на коллективное сознание местного сообщества.
Рассмотренный пример демонстрирует, что процедура награждения носит преимущественно административно-правовой характер. Следует отметить, что в настоящее время нет необходимости жесткого разделения функционала органов в части акцентирования внимания на отраслевую принадлежность норм и действий правоприменителя [7]. Межотраслевой подход помогает более четко характеризовать правоотношения, выявлять достоинства и недостатки правовых норм [8].
Следует отметить, что в муниципальных образованиях единой наградной системы нет [9, c. 93]. При этом в Законе о местном самоуправлении не указаны в качестве полномочий муниципальных образований учреждение наград, тем не менее, исходя из положений Федерального закона № 13111, органы местного самоуправления свободны в разрешении вопросов, не входящих в компетенцию органов государственной власти и не касающихся средств межбюджетных трансфертов.
Юридически награды муниципального образования устанавливаются, как правило, в положении о муниципальных наградах. Положение о наградах детально регулирует процесс преставления к наградам и награждения ими; в целом, он схож с порядком, установленным в Республике Татарстан, для государственных наград12.
Таким образом, нематериальные меры поощрения – это меры, основанные на признании заслуг местного сообщества, действующего исходя из коллективного сознания, образованного общностью интересов и ценностей населения конкретной территории. Нематериальные меры поощрения применяются на основании констатации заслуги муниципального образования как территориального коллектива за заслуги в период военных действий, особые успехи в той или иной сфере хозяйственной деятельности, могут вводиться при значительных достижениях в иных сферах (культура, образование, спорт). Основными формами нематериального поощрения являются награды и присвоение почётных званий, как на федеральном, так и региональном уровнях. Нематериальные меры поощрения отличаются особым ритуалом и церемониалом, символизмом, а также материальным характером последствий награждения.
Материальные меры поощрения муниципальных образований направлены на совершенствование и стимулирование повышения эффективности деятельности местного самоуправления [4]. Федеральный закон № 131 не называет исчерпывающим образом меры материального поощрения муниципального образования, ограничиваясь лишь указанием на выделение грантов субъектом РФ и федеральных межбюджетных трансфертов. Поощрение, как правовое средство, основано на одобрении заслуг и достижений субъектов поощрения, но выделение межбюджетных трансфертов не всегда направлено именно на поощрение муниципальных образований. Необходимо определить, в каких случаях межбюджетные трансферты направляются именно в качестве поощрения муниципальных образований, а в каких преследуют иные цели. Также следует систематизировать меры материального поощрения, установить их отличие от иных мер помощи и поддержки.
Помимо дотаций, субсидий, субвенций, могут быть иные межбюджетные трансферты, выделяемые бюджетам субъектов РФ и государственным внебюджетным фондам.
Межбюджетный трансферт выполняет стимулирующую функцию в том случае, когда он направлен на: достижение целей социально-экономического развития и обеспечение выравнивания доступа к бюджетным услугам соответствующего публично-правового образования и поощрение достижений муниципальных образований. В этом случае применяются субсидии (в т.ч. горизонтальные, т.е. из бюджета публично-правового образования одного уровня).
Стимулирующие межбюджетные трансферты отличаются от трансфертов, направленных на устранение дисбаланса местных бюджетов, возникшего по объективным причинам. В этом случае применяются дотации, направленные на выравнивание; они выделяются также в целях устранения краткосрочных разрывов между доходами и расходами местных бюджетов.
Следовательно, дотации субъекта РФ делятся на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, а также иные дотации, которые применяются для финансирования конкретных целевых расходов местных бюджетов в рамках поощрения социально-экономического развития муниципальных образований. Это дотации, предоставляемые федеральным бюджетом через региональный бюджет. Субъект РФ распределяет указанные дотации посредством утверждаемой им методики. Например, в Ленинградской области такие дотации называют грантами, которые направляются в местный бюджет13.
Приоритетами государственной политики в сфере управления государственными финансами14 названо, в том числе, и поощрение муниципальных образований за лучшие муниципальные практики и решение вопросов местного значения. Такое поощрение направлено на распространение образцов наилучшей практики и стимулирование муниципальных образований к улучшению управленческой и финансовой деятельности.
В рамках реализации программы «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» проводится Всероссийский конкурс «Лучшая муниципальная практика»15. Например, в 2022 году первое место среди городских и муниципальных округов, городских поселений, занял город Салехард Ямало-Ненецкого автономного округа в номинации по экономической политике. В качестве ее основных достижений указаны: реализация 18 муниципальных программ и 1 ведомственной программы с исполнением расходов в 2021 году – 10 910,0 млн. рублей; направление на реализацию адресной инвестиционной программы – 1 250 469 тыс. рублей; более 10 млн. рублей – на реализацию 5 проектов местных инициатив; объём поступлений налоговых и неналоговых доходов вырос на 12,8% или на 271 018 тыс. рублей, средний темп роста налоговых доходов за 4 года – 8,6%16. Правительство РФ распределяет дотации17 на премирование победителей конкурса, а также присуждает дипломы Правительства РФ. В дальнейшем дотации победителям конкурса распределяет субъект РФ18.
Подчеркнем, что важно отличать дотации, направленные на поощрение муниципальных образований, от дотаций «непоощрительных», то есть направленных на поддержание сбалансированности местных бюджетов.
Региональное законодательство также предусматривает выделение дотаций местным бюджетам в целях поощрения развития19, субсидий в целях софинансирования20.
Размер субсидий определяется на основе необходимости вертикальной сбалансированности бюджетной системы субъекта РФ, а также приоритетности направлений развития. Например, в Тульской области предусмотрены субсидии бюджетам муниципальных образований на финансирование грантов субъектам малого предпринимательства в рамках муниципальной программы повышения конкурентоспособности21.
Строго говоря, такие субсидии не вполне отвечают критериям поощрения, поскольку отсутствует уже совершенная заслуга муниципального образования, но вместе с тем такую субсидию можно рассматривать как перспективное поощрение за будущий результат или стимулирование [10], поощрение за проявленную активность и разработку проекта или заявки.
Субвенции направлены на покрытие расходов, вызванных исполнением переданных муниципальным образованиям полномочий РФ и субъектов РФ (ч. 5 ст. 19 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Они не образуют меры материального поощрения муниципальных образований.
Примечательно, что, несмотря на активное употребление термина «грант», ни БК РФ, ни Федеральный закон № 131-ФЗ не дают его определения. В региональных нормативных актах, как уже было продемонстрировано, и дотации, и субсидии называют грантами. В юридической литературе гранты часто рассматриваются как разновидности субсидий [11, c. 73], что, однако, является не совсем верным, т.к. грант, в отличие от субсидии, может предоставляться не только на принципе софинансирования, но и покрытия расходов на проект в полном объеме. Необходимо ввести понятие «грант» в бюджетное законодательство РФ, указав, что бюджетный грант, предоставляемый муниципальному образованию, – это целевые, безвозмездные, безвозвратные (за исключением случаев нарушения правил их использования) денежные средства, поступившие из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в целях поощрения управленческой деятельности.
Практически в части нецелевого использования межбюджетных трансфертов дела возбуждаются крайне редко. Например, Министерство строительства, транспорта и дорожного хозяйства Омской области обратилось в Арбитражный суд Омской области с иском к Иртышскому сельскому поселению о возврате средств областного бюджета в размере 1 717 021,98 рублей, поскольку в нарушение соглашения о предоставлении субсидии на строительство автомобильной дороги в рамках реализации подпрограммы «Модернизация и развитие автомобильных дорог, пассажирского транспорта в Омской области» администрацией поселения не достигнут показатель ввода в эксплуатацию автомобильной дороги и степень реализации мероприятия по строительству автомобильной дороги. Однако суд посчитал, что министерство не доказало нецелевое использование средств: администрация исполнила взятые обязательства хотя бы и с нарушением срока (на момент проведения выездной проверки был готов 91% дороги). Кроме того, новая редакция подпрограммы содержит расширительное толкование условия освобождения муниципального образования от ответственности при наступлении обстоятельств непреодолимой силы (погодные условия)22. Однако указанное дело не касается вопроса о материальном поощрении, скорее, оно касается вопроса реализации финансовой помощи.
Аналогичные решения имеются и в отношении нарушения режима использования бюджетных дотаций, выделенных закрытому административно-территориальному образованию на компенсацию его бюджетных потерь23. Они также касаются сферы оказания финансовой помощи, а не поощрения.
Таким образом, материальные меры поощрения муниципальных образований – это средства, поступающие в местный бюджет за счет межбюджетных трансфертов из федерального посредством регионального или бюджета субъекта РФ. Среди всех видов межбюджетных трансфертов к материальным мерам поощрения можно отнести только средства иных дотаций и отчасти субсидий, направленных на софинансирование проектов в рамках государственных программ развития (федеральных и региональных). Последние следует рассматривать как перспективное поощрение за будущий результат и как поощрение за активную деятельность муниципальных образований по подготовке участвующего в конкурсе проекта (заявки). Дотации из федерального бюджета направляются на премирование муниципальных образований за лучшие муниципальные практики по итогам конкурса их достижений в сфере градостроительства, экономики, взаимодействия с жителями, ведения цифровых технологий, развития территориального общественного самоуправления и т.д. Премии направляются именно в местный бюджет муниципального образования, что расширяет финансовую опору его независимости. За счет средств межбюджетных трансфертов происходит и поощрение муниципальных образований по результатам оценки эффективности их деятельности. Недостатком правового регулирование является использование в законодательстве термина «грант», но отсутствие его определения. Полагаем, что необходимо ввести понятие бюджетного гранта, предоставляемого муниципальному образованию, как целевых, безвозмездных, безвозвратных (за исключением случаев нарушения правил их использования) денежных средств, поступивших из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в целях поощрения и финансовой поддержки управленческих практик муниципальных образований, а также достижения эффективного решения вопросов местного значения.
Обсуждение и заключение
Все меры поощрения можно разделить на материальные и нематериальные.
Нематериальные меры поощрения – это меры, основанные на признании заслуг местного сообщества, действующего исходя из коллективного сознания, образованного общностью интересов и ценностей населения конкретной территории. Нематериальные меры поощрения применяются на основании констатации заслуги муниципального образования как территориального коллектива за совершение подвига, проявление мужества, самоотверженной борьбы в деле обороны, за наличие особых заслуг. Основными формами нематериального поощрения являются награды и присвоение почётных званий как на федеральном, так и региональном уровнях. Нематериальные меры поощрения отличаются особым ритуалом и церемониалом, символизмом, а также материальным характером последствий награждения.
Материальные меры поощрения муниципальных образований – это средства, поступающие в местный бюджет за счет межбюджетных трансфертов из федерального посредством регионального или бюджета субъекта РФ.
Среди всех видов межбюджетных трансфертов к материальным мерам поощрения можно отнести только средства иных дотаций и отчасти субсидий, направленных на софинансирование проектов в рамках государственных программ развития (федеральных и региональных). Последние следует рассматривать как перспективное поощрение за будущий результат и как поощрение за активную деятельность муниципальных образований по подготовке участвующего в конкурсе проекта (заявки). Дотации из федерального бюджета направляются на премирование муниципальных образований за лучшие муниципальные практики по итогам конкурса достижений в сфере градостроительства, экономики, взаимодействия с жителями, ведения цифровых технологий, развития территориального общественного самоуправления и т.д. За счет средств межбюджетных трансфертов происходит и поощрение муниципальных образований по результатам оценки эффективности их деятельности.
Недостатком правового регулирования является использование в законодательстве термина «грант», но отсутствие его определения. Полагаем, необходимо ввести понятие бюджетного гранта, предоставляемого муниципальному образованию, как целевых, безвозмездных, безвозвратных (за исключением случаев нарушения правил их использования) денежных средств, поступивших из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в целях поощрения и финансовой поддержки управленческих практик муниципальных образований.
В конечном итоге поощрение муниципальных образований оказывает позитивное влияние на благополучие жителей поселений, повышение их благосостояния, способствует реализации социально-экономических прав граждан [12]. Решение этой задачи является приоритетом при планировании межбюджетных отношений, особенно в отдаленных поселениях, районах проживания коренных малочисленных народов [13].
1. Mironova S.M. Doktrina finansovo-pravovogo statusa municipal'nyh obrazovanij v Rossijskoj Federacii i ego realizaciya: dis. … d-ra yurid. nauk: 12.00.04. Saratov, 2021. 611 s. EDN: https://elibrary.ru/DDCGYY
2. Uksusov V.V. Municipal'noe obrazovanie kak sub"ekt finansovogo prava: dis. … kand. yurid. nauk: 12.00.04. Moskva, 2016. 201 s. EDN: https://elibrary.ru/ZZQIED
3. Nigmetzyanov A.A. Pooshchrenie municipal'nyh obrazovanij: ponyatie i sushchnost' // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2024. T. 19, № 8 (165). S. 46 – 56. DOIhttps://doi.org/10.17803/1994-1471.2024.165.8.046-056. EDN VFASFR.
4. Nigmetzyanov A.A. Material'nye mery pooshchreniya municipal'nyh obrazovanij kak osnova ih ustojchivogo razvitiya // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2024. № 2. S. 25 – 28. DOIhttps://doi.org/10.18572/1813-1247-2024-2-25-28. EDN LPWXYC.
5. Levin S.M. Kollektivnoe soznanie i moral'naya otvetstvennost' // Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. Filosofiya. Sociologiya. Politologiya. 2016. № 3 (35). S. 46 – 53. DOI: https://doi.org/10.17223/1998863X/35/4; EDN: https://elibrary.ru/UQMCEI
6. Nigmetzyanov A.A. Ponyatie i pravovoe znachenie gosudarstvennyh nagrad // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. 2009. № 2. S. 30 – 31. EDN KOIAAH.
7. Malyj A.F. Funkcional'nyj analiz v sisteme metodov konstitucionno-pravovogo issledovaniya // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie, 2016. № 10. S. 22 – 26. EDN: https://elibrary.ru/WWRYHR
8. Formirovanie i razvitie otraslej prava v istoricheskoj i sovremennoj pravovoj real'nosti Rossii. V 12 t. T. VI. Konstitucionnoe pravo Rossii: monografiya. Moskva: Yurlitinform. 2021. S. 404 – 421. 560 s.
9. Shugrina E.S. Nagradnaya politika: vidy nagrad dlya municipal'nogo urovnya vlasti // Pravoprimenenie. 2020. T. 4. № 2. S. 85 – 98. DOI: https://doi.org/10.24147/2542-1514.2020.4(2).85-98; EDN: https://elibrary.ru/UVXDUB
10. Nigmetzyanov A.A. Stimulirovanie kak metod pozitivnogo vozdejstviya na lichnost' // Vestnik Evrazijskoj akademii administrativnyh nauk. 2022. № 4 (61). S. 56 – 58. EDN GWYXRA.
11. Zapol'skij S.V., Andreeva E.M. Grant kak osobaya forma byudzhetnoj subsidii // Finansy: teoriya i praktika. 2020 № 2. S. 73 – 81. DOI: https://doi.org/10.26794/2587-5671-2020-24-2-73-81; EDN: https://elibrary.ru/IYIWVZ
12. Malyj A.F., Cvil' V.S. Prava i svobody cheloveka i grazhdanina: problemy vertikal'nogo razgranicheniya zakonodatel'noj kompetencii: monografiya. Arhangel'sk: Sev. (Arkt.) fed. un-t, 2011. 278 s. EDN: https://elibrary.ru/PBCSMS
13. Pravovoe polozhenie korennyh narodov v Rossii i zarubezhnyh stranah: monografiya. Moskva: Prospekt, 2021. 360 s. DOI:https://doi.org/10.31085/9785392337682-2021-360. EDN: https://elibrary.ru/JUDVFK
