сотрудник с 01.01.2020 по настоящее время
ФГАОУ ВО Казанский (Приволжский) федеральный университет (кафедра конституционного и административного права юридического факультета, доцент)
сотрудник с 01.01.2020 по настоящее время
Казань, Республика Татарстан, Россия
ВАК 5.1.2 Публично-правовые (государственно-правовые) науки
ВАК 5.1.4 Уголовно-правовые науки
УДК 34 Право. Юридические науки
Введение: в статье проанализированы меры, применяемые для поощрения муниципальных образований, как необходимое условие эффективного функционирования органов местного самоуправления. Исследованы нематериальные (мотивирующий фактор) и материальные меры поощрения муниципальных образований, направленные на их устойчивое развитие. Материалы и методы: автором рассмотрена совокупность норм конституционного, административного и бюджетного права, формирующих публично-поощрительные правоотношения, представлены научно-теоретические положения ученых и материалы судебной практики по обозначенной проблематике; использовались общенаучные методы, а также специальные: структурно-функциональный, формально-юридический. Результаты исследования: анализ научной литературы и законодательства, регулирующего публично-наградные правоотношения, позволил выделить две группы мер поощрения: материальные и нематериальные. Нематериальные меры поощрения – это меры, основанные на признании заслуг местного сообщества, действующего исходя из коллективного сознания, сформированного общностью интересов и ценностей населения конкретной территории. Основными формами нематериального поощрения являются награды и присвоение почётных званий как на федеральном, так и региональном уровнях. Материальные меры поощрения муниципальных образований – это средства, поступающие в местный бюджет за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Обсуждение и заключение: негативно оценено отсутствие в значительной части субъектов Российской Федерации законодательства, которое бы предусматривало награждение муниципальных образований, поскольку местное сообщество должно получать позитивную оценку своих заслуг. В наградной политике государства и соответствующих нормативных правовых актах необходимо предусмотреть награждение муниципальных образований государственными наградами и присвоение им почетных званий. Предлагается ввести понятие бюджетного гранта, предоставляемого муниципальному образованию.
Конституция Российской Федерации; публичная власть; местное самоуправление; поощрение; меры поощрения; стимулирование; мотивирование
Введение
В соответствии с ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации (далее – РФ)1, органы местного самоуправления и государственной власти образуют единую систему публичной власти, что обусловлено необходимостью эффективного их взаимодействия в интересах населения муниципального образования. В условиях ограниченности ресурсов муниципальных образований такое взаимодействие призвано повысить эффективность работы муниципалитетов. Этому вопросу уделено внимание и в Послании Президента Федеральному Собранию2, в котором было дано поручение Администрации Президента РФ (совместно с Правительством РФ) разработать меры поддержки деятельности муниципалитетов. Согласно ст. 18.1 Закона о местном самоуправлении3 Российская Федерация и субъекты РФ могут поощрять наиболее успешные муниципальные образования. Это важный ресурс оказания содействия муниципальным образованиям в их стремлении наиболее эффективно решать вопросы местного значения, однако изучению этого вопроса научным сообществом не уделяется должного внимания.
Обзор литературы
Проблемы межбюджетных отношений, имеющих непосредственное отношение к материальным поощрениям муниципальных образований, затрагивались при исследовании финансово-правового статуса муниципальных образований в диссертациях С.М. Мироновой [1] и В.В. Уксусова [2].
Отдельные проблемы межбюджетных отношений органов местного самоуправления также рассматривались в работах С.С. Артемьевой, А.С. Бесединой, Т.А. Вершило, Е.Ю. Грачевой, И.Ю. Ивлиевой, Ю.А. Крохиной, Д.Н. Кюрджиева, И.В. Петровой, Е.В. Покачаловой, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Р.В. Сушко, Н.И. Химичевой, И.А. Цинделиани и др. Несмотря на, казалось бы, достаточность исследований, отдельные вопросы поощрения муниципальных образований требуют особого рассмотрения.
Материалы и методы
В качестве материала использовалась совокупность норм, регулирующих публично-поощрительные правоотношения и нашедших закрепление в: Конституции РФ, Бюджетном кодексе РФ4, Федеральном законе от 06.12.2003 № 131-ФЗ (ред. от 13.12.2024) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ином федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, нормативных правовых актах органов местного самоуправления; научно-теоретических положениях ученых и судебной практики по обозначенной проблематике. В качестве методов использовался комплекс общенаучных методов, частно-научных (статистический, логический) и специально-правовых (формально-юридический) методов.
Результаты исследования
Фактические основания поощрения муниципальных образований не являются однородными между собой [3], что приводит к применению разных мер поощрения, условно разделяемых на нематериальные и материальные. Если применение материальных мер поощрения очевидно [4], то применение нематериальных мер поощрения к муниципальным образованиям не столь ясно.
Нематериальные меры поощрения – это меры, основанные на признании заслуг местного сообщества, действующего исходя из коллективного сознания [5, c. 46], образованного общностью интересов и ценностей населения конкретной территории.
Нематериальные меры поощрения формируются для признания значимости деятельности местного сообщества, связанной с наличием высоких показателей в различных сферах деятельности, применение нетривиальных способов эффективного решения задач по решению вопросов местного значения. Такое поощрение может отражать заслуги, связанные с героическим прошлым населения. К ним относится присвоение почетного звания (например, в Брянской области установлены звания города, поселка, села и населенного пункта партизанской славы5. Отмечается, что присвоение такого звания является высшей степенью признательности жителей области за подвиг, совершенный в борьбе с немецко-фашистскими оккупантами6), награждение орденом (в Республике Татарстан орденом «За заслуги перед Республикой Татарстан» награждаются муниципальные образования; особо подчёркивается, что орденом не могут быть награждены органы местного самоуправления7), медалью, почетной грамотой (в Калининградской области награждение муниципальных образований возможно не только орденом (вручается при наличии наград субъекта), но и медалью «За заслуги перед Калининградской областью» (при наличии федеральных, региональных, религиозных и общественных наград), почетными грамотами Губернатора и Правительства Калининградской области8) и т.д.
В абсолютном большинстве случаев нематериальные меры поощрения имеют форму наград и почетных званий [6], вручаются за особые заслуги населения конкретного муниципального образования (населенного пункта).
Поощрение муниципальных образований в виде наград осуществляется путем осуществления ритуальных, церемониальных действий, а также установления или вручения символических предметов, имеющих высокое моральное значение. Например, в городе, удостоенном звания «Город воинской славы», устанавливают стелу с изображением герба города и текстом указа Президента РФ о присвоении городу этого звания. Также проводятся праздничные салюты в День защитника Отчества, День Победы и День города, организуются публичные мероприятия.
Следует отметить, что поощрение муниципальных образований в любом случае имеет материальную составляющую. Это утверждение справедливо и для нематериальных мер поощрения, поскольку установка тех же символов, вручение наград и проведение мероприятий, связанных с присвоением почетного звания, требует финансового обеспечения за счет средств соответствующего бюджета. В том же случае с городом, признанным «Городом воинской славы», все расходы ведутся за счет средств, определенных в соответствии с нормами законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов.
Законодательство субъектов РФ предусматривает даже выделение грантов бюджетам муниципальных образований, в состав которых входят награжденные населенные пункты9.
Инициатива по награждению муниципальных образований (населенных пунктов) исходит от граждан, общественных объединений (например, при присвоении звания «Город трудовой доблести»), которые обращаются в органы местного самоуправления, вносящие предложения о награждении в законодательный орган субъекта РФ. Последний принимает решение об обращении к Президенту РФ с соответствующим ходатайством или же отказывает в таком обращении.
Правоотношения, складывающиеся при награждении муниципальных образований, носят особый характер. С одной стороны, учреждение награды носит конституционно-правовой характер, поскольку осуществляется в пределах компетенции органов государственной власти: федеральных, региональных. С другой стороны, сама процедура представления к награждению носит конституционно-административный характер, поскольку в процедуре участвуют органы государственной власти, а сам процесс представления к награждению включает административно-процедурные действия по формированию пакета документов, а также получение необходимых согласований.
Например, в Республике Татарстан10 представление к награждению муниципальных образований вносятся Руководителем Администрации Главы (Раиса) Республики Татарстан, им же принимается решение о награждении, оформляемое в виде указа, и вручается награда (или по его поручению иным лицом). Предварительно представление о награждении с наградными документами рассматривается Комиссией по государственным наградам при Главе (Раисе) Республики Татарстан, которая проводит оценку материалов о награждении и выносит заключение о возможности награждения или об отказе в награждении.
Главы муниципальных образований обеспечивают надлежащее хранение награды, а также публичный доступ населения к ней, что демонстрирует высокую значимость награды, ее влияние на коллективное сознание местного сообщества.
Рассмотренный пример демонстрирует, что процедура награждения носит преимущественно административно-правовой характер. Следует отметить, что в настоящее время нет необходимости жесткого разделения функционала органов в части акцентирования внимания на отраслевую принадлежность норм и действий правоприменителя [7]. Межотраслевой подход помогает более четко характеризовать правоотношения, выявлять достоинства и недостатки правовых норм [8].
Следует отметить, что в муниципальных образованиях единой наградной системы нет [9, c. 93]. При этом в Законе о местном самоуправлении не указаны в качестве полномочий муниципальных образований учреждение наград, тем не менее, исходя из положений Федерального закона № 13111, органы местного самоуправления свободны в разрешении вопросов, не входящих в компетенцию органов государственной власти и не касающихся средств межбюджетных трансфертов.
Юридически награды муниципального образования устанавливаются, как правило, в положении о муниципальных наградах. Положение о наградах детально регулирует процесс преставления к наградам и награждения ими; в целом, он схож с порядком, установленным в Республике Татарстан, для государственных наград12.
Таким образом, нематериальные меры поощрения – это меры, основанные на признании заслуг местного сообщества, действующего исходя из коллективного сознания, образованного общностью интересов и ценностей населения конкретной территории. Нематериальные меры поощрения применяются на основании констатации заслуги муниципального образования как территориального коллектива за заслуги в период военных действий, особые успехи в той или иной сфере хозяйственной деятельности, могут вводиться при значительных достижениях в иных сферах (культура, образование, спорт). Основными формами нематериального поощрения являются награды и присвоение почётных званий, как на федеральном, так и региональном уровнях. Нематериальные меры поощрения отличаются особым ритуалом и церемониалом, символизмом, а также материальным характером последствий награждения.
Материальные меры поощрения муниципальных образований направлены на совершенствование и стимулирование повышения эффективности деятельности местного самоуправления [4]. Федеральный закон № 131 не называет исчерпывающим образом меры материального поощрения муниципального образования, ограничиваясь лишь указанием на выделение грантов субъектом РФ и федеральных межбюджетных трансфертов. Поощрение, как правовое средство, основано на одобрении заслуг и достижений субъектов поощрения, но выделение межбюджетных трансфертов не всегда направлено именно на поощрение муниципальных образований. Необходимо определить, в каких случаях межбюджетные трансферты направляются именно в качестве поощрения муниципальных образований, а в каких преследуют иные цели. Также следует систематизировать меры материального поощрения, установить их отличие от иных мер помощи и поддержки.
Помимо дотаций, субсидий, субвенций, могут быть иные межбюджетные трансферты, выделяемые бюджетам субъектов РФ и государственным внебюджетным фондам.
Межбюджетный трансферт выполняет стимулирующую функцию в том случае, когда он направлен на: достижение целей социально-экономического развития и обеспечение выравнивания доступа к бюджетным услугам соответствующего публично-правового образования и поощрение достижений муниципальных образований. В этом случае применяются субсидии (в т.ч. горизонтальные, т.е. из бюджета публично-правового образования одного уровня).
Стимулирующие межбюджетные трансферты отличаются от трансфертов, направленных на устранение дисбаланса местных бюджетов, возникшего по объективным причинам. В этом случае применяются дотации, направленные на выравнивание; они выделяются также в целях устранения краткосрочных разрывов между доходами и расходами местных бюджетов.
Следовательно, дотации субъекта РФ делятся на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, а также иные дотации, которые применяются для финансирования конкретных целевых расходов местных бюджетов в рамках поощрения социально-экономического развития муниципальных образований. Это дотации, предоставляемые федеральным бюджетом через региональный бюджет. Субъект РФ распределяет указанные дотации посредством утверждаемой им методики. Например, в Ленинградской области такие дотации называют грантами, которые направляются в местный бюджет13.
Приоритетами государственной политики в сфере управления государственными финансами14 названо, в том числе, и поощрение муниципальных образований за лучшие муниципальные практики и решение вопросов местного значения. Такое поощрение направлено на распространение образцов наилучшей практики и стимулирование муниципальных образований к улучшению управленческой и финансовой деятельности.
В рамках реализации программы «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» проводится Всероссийский конкурс «Лучшая муниципальная практика»15. Например, в 2022 году первое место среди городских и муниципальных округов, городских поселений, занял город Салехард Ямало-Ненецкого автономного округа в номинации по экономической политике. В качестве ее основных достижений указаны: реализация 18 муниципальных программ и 1 ведомственной программы с исполнением расходов в 2021 году – 10 910,0 млн. рублей; направление на реализацию адресной инвестиционной программы – 1 250 469 тыс. рублей; более 10 млн. рублей – на реализацию 5 проектов местных инициатив; объём поступлений налоговых и неналоговых доходов вырос на 12,8% или на 271 018 тыс. рублей, средний темп роста налоговых доходов за 4 года – 8,6%16. Правительство РФ распределяет дотации17 на премирование победителей конкурса, а также присуждает дипломы Правительства РФ. В дальнейшем дотации победителям конкурса распределяет субъект РФ18.
Подчеркнем, что важно отличать дотации, направленные на поощрение муниципальных образований, от дотаций «непоощрительных», то есть направленных на поддержание сбалансированности местных бюджетов.
Региональное законодательство также предусматривает выделение дотаций местным бюджетам в целях поощрения развития19, субсидий в целях софинансирования20.
Размер субсидий определяется на основе необходимости вертикальной сбалансированности бюджетной системы субъекта РФ, а также приоритетности направлений развития. Например, в Тульской области предусмотрены субсидии бюджетам муниципальных образований на финансирование грантов субъектам малого предпринимательства в рамках муниципальной программы повышения конкурентоспособности21.
Строго говоря, такие субсидии не вполне отвечают критериям поощрения, поскольку отсутствует уже совершенная заслуга муниципального образования, но вместе с тем такую субсидию можно рассматривать как перспективное поощрение за будущий результат или стимулирование [10], поощрение за проявленную активность и разработку проекта или заявки.
Субвенции направлены на покрытие расходов, вызванных исполнением переданных муниципальным образованиям полномочий РФ и субъектов РФ (ч. 5 ст. 19 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Они не образуют меры материального поощрения муниципальных образований.
Примечательно, что, несмотря на активное употребление термина «грант», ни БК РФ, ни Федеральный закон № 131-ФЗ не дают его определения. В региональных нормативных актах, как уже было продемонстрировано, и дотации, и субсидии называют грантами. В юридической литературе гранты часто рассматриваются как разновидности субсидий [11, c. 73], что, однако, является не совсем верным, т.к. грант, в отличие от субсидии, может предоставляться не только на принципе софинансирования, но и покрытия расходов на проект в полном объеме. Необходимо ввести понятие «грант» в бюджетное законодательство РФ, указав, что бюджетный грант, предоставляемый муниципальному образованию, – это целевые, безвозмездные, безвозвратные (за исключением случаев нарушения правил их использования) денежные средства, поступившие из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в целях поощрения управленческой деятельности.
Практически в части нецелевого использования межбюджетных трансфертов дела возбуждаются крайне редко. Например, Министерство строительства, транспорта и дорожного хозяйства Омской области обратилось в Арбитражный суд Омской области с иском к Иртышскому сельскому поселению о возврате средств областного бюджета в размере 1 717 021,98 рублей, поскольку в нарушение соглашения о предоставлении субсидии на строительство автомобильной дороги в рамках реализации подпрограммы «Модернизация и развитие автомобильных дорог, пассажирского транспорта в Омской области» администрацией поселения не достигнут показатель ввода в эксплуатацию автомобильной дороги и степень реализации мероприятия по строительству автомобильной дороги. Однако суд посчитал, что министерство не доказало нецелевое использование средств: администрация исполнила взятые обязательства хотя бы и с нарушением срока (на момент проведения выездной проверки был готов 91% дороги). Кроме того, новая редакция подпрограммы содержит расширительное толкование условия освобождения муниципального образования от ответственности при наступлении обстоятельств непреодолимой силы (погодные условия)22. Однако указанное дело не касается вопроса о материальном поощрении, скорее, оно касается вопроса реализации финансовой помощи.
Аналогичные решения имеются и в отношении нарушения режима использования бюджетных дотаций, выделенных закрытому административно-территориальному образованию на компенсацию его бюджетных потерь23. Они также касаются сферы оказания финансовой помощи, а не поощрения.
Таким образом, материальные меры поощрения муниципальных образований – это средства, поступающие в местный бюджет за счет межбюджетных трансфертов из федерального посредством регионального или бюджета субъекта РФ. Среди всех видов межбюджетных трансфертов к материальным мерам поощрения можно отнести только средства иных дотаций и отчасти субсидий, направленных на софинансирование проектов в рамках государственных программ развития (федеральных и региональных). Последние следует рассматривать как перспективное поощрение за будущий результат и как поощрение за активную деятельность муниципальных образований по подготовке участвующего в конкурсе проекта (заявки). Дотации из федерального бюджета направляются на премирование муниципальных образований за лучшие муниципальные практики по итогам конкурса их достижений в сфере градостроительства, экономики, взаимодействия с жителями, ведения цифровых технологий, развития территориального общественного самоуправления и т.д. Премии направляются именно в местный бюджет муниципального образования, что расширяет финансовую опору его независимости. За счет средств межбюджетных трансфертов происходит и поощрение муниципальных образований по результатам оценки эффективности их деятельности. Недостатком правового регулирование является использование в законодательстве термина «грант», но отсутствие его определения. Полагаем, что необходимо ввести понятие бюджетного гранта, предоставляемого муниципальному образованию, как целевых, безвозмездных, безвозвратных (за исключением случаев нарушения правил их использования) денежных средств, поступивших из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в целях поощрения и финансовой поддержки управленческих практик муниципальных образований, а также достижения эффективного решения вопросов местного значения.
Обсуждение и заключение
Все меры поощрения можно разделить на материальные и нематериальные.
Нематериальные меры поощрения – это меры, основанные на признании заслуг местного сообщества, действующего исходя из коллективного сознания, образованного общностью интересов и ценностей населения конкретной территории. Нематериальные меры поощрения применяются на основании констатации заслуги муниципального образования как территориального коллектива за совершение подвига, проявление мужества, самоотверженной борьбы в деле обороны, за наличие особых заслуг. Основными формами нематериального поощрения являются награды и присвоение почётных званий как на федеральном, так и региональном уровнях. Нематериальные меры поощрения отличаются особым ритуалом и церемониалом, символизмом, а также материальным характером последствий награждения.
Материальные меры поощрения муниципальных образований – это средства, поступающие в местный бюджет за счет межбюджетных трансфертов из федерального посредством регионального или бюджета субъекта РФ.
Среди всех видов межбюджетных трансфертов к материальным мерам поощрения можно отнести только средства иных дотаций и отчасти субсидий, направленных на софинансирование проектов в рамках государственных программ развития (федеральных и региональных). Последние следует рассматривать как перспективное поощрение за будущий результат и как поощрение за активную деятельность муниципальных образований по подготовке участвующего в конкурсе проекта (заявки). Дотации из федерального бюджета направляются на премирование муниципальных образований за лучшие муниципальные практики по итогам конкурса достижений в сфере градостроительства, экономики, взаимодействия с жителями, ведения цифровых технологий, развития территориального общественного самоуправления и т.д. За счет средств межбюджетных трансфертов происходит и поощрение муниципальных образований по результатам оценки эффективности их деятельности.
Недостатком правового регулирования является использование в законодательстве термина «грант», но отсутствие его определения. Полагаем, необходимо ввести понятие бюджетного гранта, предоставляемого муниципальному образованию, как целевых, безвозмездных, безвозвратных (за исключением случаев нарушения правил их использования) денежных средств, поступивших из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в целях поощрения и финансовой поддержки управленческих практик муниципальных образований.
В конечном итоге поощрение муниципальных образований оказывает позитивное влияние на благополучие жителей поселений, повышение их благосостояния, способствует реализации социально-экономических прав граждан [12]. Решение этой задачи является приоритетом при планировании межбюджетных отношений, особенно в отдаленных поселениях, районах проживания коренных малочисленных народов [13].
1. Миронова С.М. Доктрина финансово-правового статуса муниципальных образований в Российской Федерации и его реализация: дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.04. Саратов, 2021. 611 с. EDN: https://elibrary.ru/DDCGYY
2. Уксусов В.В. Муниципальное образование как субъект финансового права: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.04. Москва, 2016. 201 с. EDN: https://elibrary.ru/ZZQIED
3. Нигметзянов А.А. Поощрение муниципальных образований: понятие и сущность // Актуальные проблемы российского права. 2024. Т. 19, № 8 (165). С. 46 – 56. DOIhttps://doi.org/10.17803/1994-1471.2024.165.8.046-056. EDN VFASFR
4. Нигметзянов А.А. Материальные меры поощрения муниципальных образований как основа их устойчивого развития // Государственная власть и местное самоуправление. 2024. № 2. С. 25 – 28. DOIhttps://doi.org/10.18572/1813-1247-2024-2-25-28. EDN LPWXYC
5. Левин С.М. Коллективное сознание и моральная ответственность // Вестник Томского государственного университета. Философия. Социология. Политология. 2016. № 3 (35). С. 46 – 53. DOI: https://doi.org/10.17223/1998863X/35/4; EDN: https://elibrary.ru/UQMCEI
6. Нигметзянов А.А. Понятие и правовое значение государственных наград // Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 2. С. 30 – 31. EDN KOIAAH
7. Малый А.Ф. Функциональный анализ в системе методов конституционно-правового исследования // Государственная власть и местное самоуправление, 2016. № 10. С. 22 – 26. EDN: https://elibrary.ru/WWRYHR
8. Формирование и развитие отраслей права в исторической и современной правовой реальности России. В 12 т. Т. VI. Конституционное право России: монография. Москва: Юрлитинформ. 2021. С. 404 – 421. 560 с.
9. Шугрина Е.С. Наградная политика: виды наград для муниципального уровня власти // Правоприменение. 2020. Т. 4. № 2. С. 85 – 98. DOI: https://doi.org/10.24147/2542-1514.2020.4(2).85-98; EDN: https://elibrary.ru/UVXDUB
10. Нигметзянов А.А. Стимулирование как метод позитивного воздействия на личность // Вестник Евразийской академии административных наук. 2022. № 4 (61). С. 56 – 58. EDN GWYXRA
11. Запольский С.В., Андреева Е.М. Грант как особая форма бюджетной субсидии // Финансы: теория и практика. 2020 № 2. С. 73 – 81. DOI: https://doi.org/10.26794/2587-5671-2020-24-2-73-81; EDN: https://elibrary.ru/IYIWVZ
12. Малый А.Ф., Цвиль В.С. Права и свободы человека и гражданина: проблемы вертикального разграничения законодательной компетенции: монография. Архангельск: Сев. (Аркт.) фед. ун-т, 2011. 278 с. EDN: https://elibrary.ru/PBCSMS
13. Правовое положение коренных народов в России и зарубежных странах: монография. Москва: Проспект, 2021. 360 с. DOI:https://doi.org/10.31085/9785392337682-2021-360 EDN: https://elibrary.ru/JUDVFK
