employee from 01.01.2017 until now
Voronezh, Voronezh, Russian Federation
Moscow, Moscow, Russian Federation
UDC 351.74
Introduction: the article analyzes the experience of the Russian Empire in the field of material support for city police officers. The relevance of the topic is due to the practical expediency of studying effective ways of debugging the state apparatus, including in historical retrospect. Materials and Methods: the source base of the study was made up of materials from the State Archive of the Tambov Region, statistical and reference publications of the provincial government of the Tambov Province, periodicals of the government of the Russian Empire, as well as special publications of regulations with governmental explanations, prepared by contemporary lawyers. The methodological basis of the study was the general scientific method of analysis, the statistical method, as well as the principles of objectivity and historicism. Results: the article analyzes the features of the legal regulation of housing allowance for the officers of the city police of the Russian Empire in the late 19th century, using the example of the Tambov province. The article defines the range of subjects who have this authority, analyzes the forms and volumes of housing allowance, and describes the sources and procedures for financing. Discussion and Conclusions: the regulations governing housing allowances were focused on a narrow range of eligible subjects; the amount of housing allowances did not always correspond to the economic situation in a particular area; and the municipal budgets responsible for financing the city police were unreliable sources.
city police; police maintenance; housing allowances; city self-government; Tambov Province
Введение
Критерием эффективности функционирования государственного аппарата в целом, как и любого из его элементов, является своевременное и достаточное материальное обеспечение чиновников. В связи с этим изучение позитивных и негативных тенденций содержания полиции в исторической ретроспективе приобретает практическое значение для отладки актуальных механизмов работы правоохранительной системы. Интерес к выбранной теме продиктован еще и тем, что объем материальных и социальных правомочий, которыми были наделены чины городской полиции в конце XIX в., во многом совпадает с действующими видами материального обеспечения полицейских сегодня.
Обзор литературы
Содержание полиции Российской империи в современной историографии традиционно рассматривается в общей картине организации полиции. Анализируя исследования, подготовленные в рамках выбранной темы, целесообразно выделить диссертации В.В. Шабаева [1], А.В. Романовой [2], Е.И. Степановой [3], Д.А. Ялтаева [4], Н.И. Горловой [5], Ю.В. Тота [6]. Комплексные труды, посвященные формированию и деятельности уездной полиции во второй половине XX в., раскрывают общие проблемы слабого финансирования правоохранительной системы, анализируют динамику изменения окладов, укомплектованность вещевым довольствием. При этом основное внимание авторы уделяют элементу земской полиции в новообразованных по реформе 1862 г. уездных полицейских управлениях, а содержание городской полиции освещается существенно хуже.
Так, Е.И. Степанова отмечает, что городские власти не были подготовлены к обязанности полноценно содержать полицейские команды, а недостаточное финансирование в свою очередь приводило к коррупционным проявлениям [3, с. 96, 100]. А.В. Романова характеризует негативное отношение органов городского самоуправления к обеспечению местной полиции и расширению ее штатов [2, с. 164]. Ю.В. Тот описывает правительственную деятельность по выработке проектов полицейских реформ, в том числе отмечает, что при назначении окладов правоохранителям не всегда учитывались конкретные условия жизни в различных местностях, а также объем обязанностей, как следствие – «один полицейский чиновник должен был трудиться и издерживать на содержание канцелярии в 3-4 раза больше, нежели другой, а между тем отпускаемые им от правительства на содержание суммы были одинаковы», это в свою очередь подталкивало служащих к «доходам тайным» [6, с. 240].
Немногочисленные статьи, посвященные материальному обеспечению уездной (городской) полиции во второй половине XIX в. [7–10], в основном раскрывают причины и последствия плохого финансирования правоохранителей. Вместе с тем специальных исследований, посвященных отдельным аспектам снабжения полицейских чинов в городах, крайне мало. Малоизученным остается и вопрос о квартирном довольствии чинов городской полиции.
Материалы и методы
Источниковая база исследования представлена материалами Государственного архива Тамбовской области, статистическими и справочными изданиями губернского правления Тамбовской губернии, периодическими изданиями правительства Российской империи, а также специальными изданиями нормативных актов с правительственными разъяснениями, подготовленными юристами-современниками.
Методологическую основу исследования составили общенаучный метод анализа, статистический метод, а также принципы объективности и историзма. Базовые принципы исторического исследования способствовали получению достоверного знания о содержании городской полиции путем комплексного изучения данных с учетом исторической ситуации без политико-идеологической переоценки полученных сведений. Метод анализа позволил определить специфическое назначение квартирного довольствия в системе материального содержания чинов городской полиции. Статистический метод обеспечил наглядность исследуемых явлений и процессов.
Результаты исследования
Комплексная модернизация, стартовавшая в России во второй половине XIX в., оказала свое влияние на все элементы государственного механизма, в том числе полицию. Локальное реформирование полиции продолжалось вплоть до падения монархии, однако строительство архитектуры полицейского аппарата в городах в основном завершилось к концу XIX в.: были сформированы штаты, определены механизмы взаимодействия с губернской властью, земским и городским самоуправлением, уточнены источники и объемы содержания. Последний организационный аспект представляется наиболее значимым в контексте кадрового потенциала обновленных органов.
Стоит сказать, что термин «городская полиция» в процессе проведения реформ стал условным. Временные правила об устройстве полиции от 25 декабря 1862 г.1 ввели новый институт уездной полиции, объединивший городскую и земскую в большинстве уездных и заштатных городов, однако закон не упразднял городских полицейских, изменив их подотчетность в пользу исправника. Таким образом, в городах повсеместно сохранялась исполнительная полиция, а в губернских и наиболее значимых уездных городских поселениях, где были организованы независимые городские полицейские управления, также действовали полицмейстеры и их помощники. После реорганизации нижних чинов по закону об устройстве полицейских команд от 14 апреля 1887 г.2 и назначения персональных штатов структура городской полиции была преимущественно уточнена.
В Тамбовской губернии в 1891 г. действовали три городских полицейских управления – в Тамбове, Козлове и Моршанске, в других городах чины полиции находились в подчинении уездных исправников. В городах, где существовали собственные управления под руководством полицмейстера, работали городские приставы, их помощники и городовые, а общая численность чиновников варьировалась от 46 до 81, в прочих – полицейские надзиратели и городовые в количестве от 12 до 36 человек (см. таблицу 1). Интерес представляет особый штат Липецка, где не было городского управления, однако к уездной полиции был приписан городской пристав, два помощника пристава и один надзиратель. До конца века штаты полиции оставались практически неизменны. К 1901 г. незначительные корректировки в структуре коснулись только двух поселений: Тамбова, где сократилась ставка помощника пристава, и Борисоглебска, где штат увеличился за счёт двух чинов – пристава и полицейского надзирателя2.
Содержание полиции на местах включало денежные оклады, снабжение провиантом, амуницией, вооружением, квартирное довольствие, обслуживание в больницах, пенсионные и разовые выплаты. Объем материальных и социальных благ, на которые могли рассчитывать правоохранители, дифференцировался в зависимости от местности, чина, выслуги и прочих оснований. Наиболее проблемным в предоставлении было квартирное довольствие, которое к тому же зависело от ряда местных условий.
Получить квартирное довольствие могли не все городские чины полиции. По закону о квартирном довольствии от 4 мая 1889 г.3 такое право имели полицмейстер, помощник полицмейстера, пристав, его помощники и полицейские надзиратели. Служители городских полицейских команд – городовые – этой возможности лишались. Таким образом, в 1891 г. из 370 чинов полиции, действовавших в городах Тамбовской губернии, право на квартирное довольствие имели только 38 служащих, т.е. немногим более 11%. Стоит заметить, что из закона от 13 апреля 1887 г., закрепившего порядок организации полицейских команд в городах, следовало, что расходы по содержанию полицейских команд включают «отвод или наем городовым помещений с отоплением и освещением», однако профильный акт о квартирном довольствии исключил данную норму материального обеспечения для низших чинов полиции4. Как пишет А.В. Романова, единственной формой обеспечения помещениями городовых являлись стационарные будки, которые размещались для служебных целей на улицах города [2, с. 65].
В качестве своеобразной компенсации 3 июня 1892 г. был принят закон «О преимуществах службы городовых»5, по которому за беспорочную и непрерывную службу в одной полицейской команде в течение 7 и 12 лет назначались прибавки к жалованию, а также единовременная выплата и пенсия за 20 и 30 лет службы соответственно. Впрочем, получить преимущество могли не более 20% от штатного состава команды, к тому же действие закона распространялось только на города, включенные в специальную роспись (в Тамбовской губернии – Тамбов, Козлов, Моршанск, Липецк, Борисоглебск). Так, из 332 городовых в регионе на дополнительные выплаты могли рассчитывать только 47 человек, что значительно обесценивало закон с позиции членов городских полицейских команд.
Удовлетворение квартирного довольствия предполагало две формы реализации. В городах, где для указанных целей имелись казенные, городские или земские здания, чинам полиции могли выделять помещения с отоплением и освещением3. При этом «отводить квартиры натурой» у городских обывателей по аналогии с воинскими повинностями запрещалось4. Дополнительные требования к расположению служебного жилья устанавливались в определении Сената от 12 сентября 1889 г. – 3 октября 1890 г. № 7962, по которому при отводе помещений должны были учитываться «интересы надзора за порядком и спокойствием в городе»5. На отопление и освещение жилья предоставлялись дополнительные суммы в размере, установленном для аналогичной практики воинского постоя по Уставу о земских повинностях6. В случаях, когда подходящего помещения не имелось, удовлетворение квартирным довольствием осуществлялось за счёт выдачи квартирных денег. Соответствующие законным требованиям служебные помещения в Тамбовской губернии имелись только в губернском центре при полицейских частях, однако пользовались ими не все чины. Так, 3 помощника пристава получали денежный эквивалент довольствия7.
Объем квартирных выплат полицейским чиновникам зависел от должности служителя и разряда города, к которому тот относился особым расписанием, установленным для исчисления содержания чинам военного ведомства (см. таб. 2). В Тамбовской губернии к третьему разряду относились Козлов и Тамбов, к четвертому – Борисоглебск, Липецк, Моршанск, к пятому – прочие города. Местностей, определенных первым или вторым разрядом, не было8.
Таблица 2
Нормы выплат на наем квартир чинам полиции
в зависимости от разряда местности9
|
Наименование должности |
Размеры выплат по разрядам, руб. |
||||
|
Полицмейстер, исправник |
700 |
600 |
500 |
400 |
300 |
|
Помощник полицмейстера / исправника |
500 |
400 |
350 |
300 |
250 |
|
Участковый или городской полицейский пристав |
400 |
300 |
250 |
200 |
180 |
|
Помощник пристава, полицейский надзиратель |
250 |
200 |
150 |
120 |
100 |
Разряд города мог быть пересмотрен. Из циркуляра Департамента полиции от 25 мая 1889 г. № 1528, направленного тамбовскому губернатору, следовало, что местные условия, такие как численность населения, торговое или промышленное значение города, легкость и доступность сообщения с другими поселениями, и наконец, сосредоточение различного рода гражданских и военных правительственных учреждений, могут сказаться на арендной стоимости помещений, которая не будет соотноситься с назначенным квартирным довольствием по разряду. В таком случае от губернатора требовалось представить в Министерство внутренних дел запрос о переводе города из низшего разряда в высший с указанием подробных обстоятельств и обоснованием ходатайства приложением сведений об арендной стоимости квартир и других условиях, вызвавших необходимость отнесения данного города к высшему разряду10. Впрочем, судя по действительно произведенным в 1890-е гг. расходам на наем квартир (см. таблицу 3), с подобными ходатайствами тамбовский губернатор не выходил.
Выплаты квартирных денег, произведенные в Тамбовской губернии за 1892–1897 гг., в основном соответствовали нормам. Наибольшие средства выделялись в городах, где действовали собственные полицейские управления. Вместе с тем имелись факты недоплат или неполного финансирования, например в Кирсанове и Темникове. Частично данное обстоятельство обосновывалось специфическим источником финансирования.
До конца XVIII в. содержание городских полицейских чинов полностью осуществлялось за счёт казны. В первой половине XIX в. обязанности по материальному обеспечению правоохранителей были частично делегированы городам. Учреждение уездной полиции и земских органов самоуправления определило с 1864 г. порядок финансирования за счёт земских средств. Наконец, Городовое положение 1870 г. возложило на городские думы и управы обязанность полного содержания чинов городских полицейских управлений, в том числе по удовлетворению квартирным довольствием2. Внешне положения об уездном и городском самоуправлении разграничивали сферу финансовых обязательств: земства спонсировали уездную полицию, города – собственные полицейские управления. Однако уже в первые годы после реорганизации муниципалитетов возникли споры о том, кто должен содержать правоохранителей, приписанных к уездным управлениям, при этом исполнявших своих функции в городской черте. В основном спор касался полицейских надзирателей и был разрешен 19 декабря 1873 г. указом Правительствующего сената, по которому независимо от подведомственности полицейские чины, действовавшие в городах, должны были снабжаться из городских касс3.
Главная проблема финансирования полиции за счёт средств городских бюджетов видится в слабом экономическом потенциале провинциальных городов, которым требовалось содержать собственную материальную базу и обеспечивать социальные функции. Как следствие, обычной практикой становились попытки органов городского самоуправления ходатайствовать перед правительством о дополнительных пособиях, о сокращении штатов полиции в городах, а также долги по выплатам на содержание правоохранителей [11, с. 120, 121]. Подобные тенденции были характерны в основном для небольших уездных и заштатных городов, губернские центры могли претендовать на правительственные пособия либо на местные «фонды» недвижимого имущества. В первом случае, как писал бакинский городской голова А.И. Новиков, городам требовалось приплачивать к расходам казны на этот предмет только незначительный процент [12, с. 82], во втором – расходовать средства исключительно на освещение и отопление служебных помещений.
Определенный интерес представляет организационный аспект выплаты квартирного довольствия чинам полиции от городского самоуправления. До 1889 г. по общему правилу средства на содержание любых чинов гражданского ведомства выдавались за треть года вперед независимо от источника финансирования, к тому же суммы, причитавшиеся из городских средств полицейским служителям, отпускались управой в распоряжение полицейского начальства, а уже последним выдавались на руки по назначению. Отчетные документы об использовании сумм подлежали возвращению из полиции в городскую управу, которая осуществляла контроль над верностью расходования11. К тому же городская дума могла увеличить содержание полиции на основании собственного постановления12. По закону от 4 мая 1889 г.13 назначение городским самоуправлением чинам полиции неустановленных выплат запрещалось, а причитавшиеся на содержание правоохранителей средства город передавал в казначейство, от которого получал надлежащую квитанцию14. Обновленный механизм коснулся не только квартирных выплат, но и общего содержания полиции. По замыслу законодателей такой порядок устанавливал административную дистанцию между органами самоуправления и городскими чинами полиции, которые должны были беспристрастно исполнять свои полномочия. Вместе с тем закон лишал муниципалитеты прямого влияния на правоохранителей, следовательно, заинтересованности в дополнительном или хотя бы своевременном материальном обеспечении, что приводило к описанным ранее проблемам содержания чинов полиции.
Обсуждение и заключение
Порядок регулирования и фактическая реализация квартирного довольствия как одного из элементов системы материального обеспечения чинов городской полиции в конце XIX в. наглядно иллюстрирует сложившиеся в Российской империи на последнем этапе её существования тенденции в содержании правоохранителей. Соответствующие нормы были ориентированы на узкий круг правомочных субъектов, объем квартирных выплат не всегда соответствовал экономической ситуации в конкретной местности, а муниципальные бюджеты, отвечавшие за финансирование городской полиции, показывали себя как ненадежные источники. Следствием нестабильного и ограниченного материального обеспечения являлись текучесть кадров [10], о которой говорили и сами муниципалитеты15, а также случаи коррупции и недобросовестного исполнения служебных обязанностей.
1. Shabaev V.V. Uezdnaya policiya Rossijskogo gosudarstva vtoroj poloviny` XIX – nachala XX veka: na territorii Mordovii : dis. ... kand. ist. nauk. Saransk, 2007. 266 s.
2. Romanova A.V. Gorodskaya i uezdnaya policiya Simbirskoj gubernii vo vtoroj polovine XIX – nachale XX v.: e`volyuciya instituta i deyatel`nost`: dis. ... kand. ist. nauk. Ul`yanovsk, 2017. 298 s.
3. Stepanova E.I. E`volyuciya deyatel`nosti uezdnoj policii Kurskoj gubernii vo vtoroj polovine XIX – nachale XX vv.: dis. ... kand. ist. nauk. Kursk, 2012. 211 s.
4. Yaltaev D.A. Uezdnaya policiya v Kazanskoj gubernii v 1862-1917 godax : po materialam chuvashskix uezdov: dis. ... kand. ist. nauk. Cheboksary`, 2004. 289 s.
5. Gorlova N.I. Policiya rossijskoj provincii v XIX veke : na primere Kurskoj gubernii : dis. ... kand. ist. nauk. Kursk, 2005. 240 s.
6. Tot Yu.V. Reforma uezdnoj policii v pravitel`stvennoj politike Rossii v XIX veke: dis. … d-ra ist. nauk. Sankt-Peterburg, 2003. 489 s.
7. Stepanova E.I. Finansirovanie i material`no-texnicheskoe obespechenie uezdnoj policii Kurskoj gubernii v seredine XIX – nachale XX v. // Ucheny`e zapiski. E`lektronny`j nauchny`j zhurnal Kurskogo gosudarstvennogo universiteta. 2012. № 1(21). S. 104–112.
8. Lazareva O. V. Istochniki finansirovaniya gubernskoj policii Rossijskoj imperii v XIX – nachale XX vv. (na primere Penzenskoj i Saratovskoj gubernij) // Promy`shlennost`: e`konomika, upravlenie, texnologii. 2008. № 3. S. 133–136.
9. Romanova A.V. Organizaciya ispolnitel`noj policii v uezdax Rossijskoj imperii v 1862-1917 gg. // Obshhestvo: filosofiya, istoriya, kul`tura. 2017. № 8. S. 90–93.
10. Arxipova N.E. Problemy` funkcionirovaniya policii i ix reshenie organami gorodskogo obshhestvennogo upravleniya Nizhnego Novgoroda na rubezhe XIX–XX vv. // Aktual`ny`e problemy` gumanitarny`x i estestvenny`x nauk. 2015. № 3-1. S. 75–79.
11. Kuzneczov V.V. Formirovanie i deyatel`nost` vsesoslovnogo samoupravleniya v uezdny`x gorodax Voronezhskoj gubernii (1870–1918 gg.). Voronezh, 2020. 254 s.
12. Novikov A.I. Zapiski o gorodskom samoupravlenii. Sankt-Peterburg: Tip. M.M. Stasyulevicha, 1904. VIII, 220 s.
