Санкт-Петербург, г. Санкт-Петербург и Ленинградская область, Россия
УДК 34 Право. Юридические науки
УДК 34.03 Действие права. Права и преимущества, создаваемые или сохраняемые правовыми актами. Последствия, взаимоотношения и обязательства, порождаемые правовыми актами, для сторон, третьих лиц и общества. Уклонение от права. Нарушение права. Ответственность. Возмещение ущерба
Введение: в статье рассматривается вопрос правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России в контексте взаимодействия. Отмечается основная концепция взаимодействия, разработанная в философии, педагогике, экономике и юриспруденции. Накопленный опыт становится фундаментально-теоретической основой для взаимодействия правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России. Материалы и методы: материалы исследования составили конституционные нормы права, нормы права федеральных законов, нормы права нормативных правовых актов, а также научные исследования в сфере правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России. Методологической основой выступили диалектический всеобщий метод, а также анализ, синтез, индукция, дедукция, логический, формально-юридический и системно-структурный методы, посредством которых стало возможным изучить взаимодействие правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России. Результаты исследования: взаимодействие правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России позволило определить единый механизм правового регулирования, который способствует разработке, принятию, внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты МВД России и локальные акты органов внутренних дел Российской Федерации. Обсуждение и заключение: анализ взаимодействия правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России позволил выявить недостатки правового регулирования и рекомендовать разработать единый проект Федерального закона «О нормативных правовых актах», а также сформировать научные представления, направленные на развитие и обогащение правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России.
взаимодействие; правотворчество; нормотворчество; локальное нормотворчество; МВД России; нормативный правовой акт; акт управления; форма права
Взаимодействие как юридическая категория рассматривается в разных аспектах (в философии, педагогике, экономике, юриспруденции). Взаимодействие как философская категория является базовой категорией, где объект воздействует на субъект права, и в результате они изменяют и дополняют друг друга. Взаимодействие в педагогике – это процесс, который составляет основу воспитания. Взаимодействие в экономике – это движение, изменение структурных элементов, явлений, протекание процессов.
Следовательно, взаимодействие в юриспруденции – это определенный процесс прямого или косвенного воздействия субъекта на объект, который порождает взаимосвязь и взаимную обусловленность. На наш взгляд, такой подход к определению взаимодействия является очень широким. Но в данной дефиниции сделаем акцент на взаимодействии правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России как института права и сузим предмет исследования.
Невыясненными остаются вопросы взаимодействия правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России как единого института права. В теории права институт права представляет собой совокупность норм права для регулирования однородных правоотношений. Правотворчество, нормотворчество, локальное нормотворчество МВД России имеют единый генезис правового регулирования и однородные правоотношения, которые взаимосвязаны и взаимообусловлены. Взаимообусловленность правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России формирует единый институт права.
Поэтому взаимодействие правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России выступает единым институтом российской правовой системы (далее – «институт права»). Особенно дискуссионным в юридической литературе является вопрос о теоретических основах института права, взаимосвязи материальных процессуальных норм права. Каждый автор по-разному видит взаимодействие и по-своему интерпретирует правотворчество, нормотворчество, локальное нормотворчество МВД России.
Научно-теоретическая проблема правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России как института права интересует авторов с теоретической и практической точек зрения. Теоретический подход авторов позволит обосновать институт права с позиции философии права и представить наиболее оптимальный вариант взаимодействия. Практическая деятельность в области правотворчества, нормотворчества и локального нормотворчества направлена на создание правовых форм правового регулирования в исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти.
Следовательно, вопрос взаимосвязи правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России находится в поле зрения не только исследователей-теоретиков, но и правоприменителей, а также судебных органов.
Главная цель взаимодействия правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России как единого института права на ближайшее время – разрабатывать более качественные проекты нормативных правовых актов, локальных актов для МВД России с последующим обсуждением, принятием, регистрацией и опубликованием в единой информационной среде.
Обзор литературы
Вопросы взаимодействия правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России как единого института права рассматриваются в теоретических работах М.К. Беликовой, А.В. Малько, А.П. Мазуренко, Ю.Г. Арзамасова, И.А. Гдалевича, М.С Лещевой, А.В. Болдина, Е.Е. Тонкова, К.Е Павловой и других авторов.
Изучение научных статьей М.К. Беликовой, А.В. Малько и А.П. Мазуренко и других авторов дает основание утверждать, что путь взаимодействия непростой, он представляет процедурные сложности, так как объект воздействует на субъект взаимодействия. Так, М.К. Беликова, автор научной статьи «Еще раз о правотворчестве и его эффективности: мысли и идеи», рассматривает важность и эффективность института правотворчества, вводит в научный оборот через классификацию новые термины, такие как «научно обоснованное правотворческое решение», «качество правотворчества» [1. c. 14-17]. Полагаем, новая терминология позволит действительно более качественно готовить правотворческие решения и не создавать федеральные законы ради законов.
Другие авторы – А.В. Малько и А.П. Мазуренко – обосновали проект основ правотворческой политики как систему теоретических взглядов, принципов, целей, задач [2, c. 12-20]. Следовательно, обобщая суждения авторов об институте правотворчества, его правовую политику, классификацию, можно с уверенностью утверждать, что он не является единым в системе права. Государственная политика в области правотворчества взаимосвязана с нормотворчеством в органах исполнительной власти. Однако выделим из нормотворчества в органах исполнительной власти нормотворчество МВД России.
Проведенный анализ института нормотворчества в МВД России дает основание утверждать, что в научном пространстве он получил широкое освещение. Ю.Г. Арзамасов, И.А. Гдалевич, М.С. Лещева, А.В. Болдин, Е.Е. Тонков, К.Е. Павлова и другие обстоятельно исследуют и аргументированно обосновывают нормотворчество в МВД России, его современную терминологию, например, «указное нормотворчество»[3, с. 12-20; с. 385-389]; «отдельные проблемные вопросы нормотворчества МВД в современных условиях» [4, с. 393-397]; «К вопросу о понятии нормативного правового акта в МВД России» [5, с. 57-54]; «Нормотворческая деятельность органов внутренних дел: понятие и сущность» [6, с. 153-154].
Указы Президента Российской Федерации выступают для МВД России оперативными и действенными правовыми средствами правового регулирования. Оперативные средства для МВД России позволяют определять задачи, функции и полномочия в режиме реального времени и реагировать на вызовы и угрозы в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Нормы права дают возможность руководителям, начальникам, должностным лицам принимать управленческие решения в сфере локального нормотворчества МВД России.
Подробная информация о нормотворчестве в МВД России позволяет изучать и исследовать институт права нормотворчества в органах внутренних дел во взаимосвязи с локальным нормотворчеством МВД России.
Материалы и методы
Методологической основой исследования выступили диалектический всеобщий метод, а также анализ, синтез, индукция, дедукция, логический, формально-юридический и системно-структурный методы, посредством которых стало возможным изучить взаимодействие правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России.
Тщательный анализ локального нормотворчества в органах внутренних дел как института права свидетельствует, что локальное нормотворчество рассматривается авторами с разных сторон и аспектов.
Однотипные подходы к локальному нормотворчеству в МВД России проявляются в научных статьях: «Локальное правотворчество МВД России» [7, с. 38-43]; «Ведомственное нормотворчество как тип юридической деятельности» [8, с. 11-17]; «Ведомственное нормотворчество МВД России: анализ состояния и перспективы развития» [9, с. 233-239]. Лексические подходы авторов к анализу локального нормотворчества подтверждают, что данный институт права многогранный и находится в постоянной динамике.
Авторы научных статей утверждают, что локальное нормотворчество в МВД России является типом юридической деятельности и имеет перспективное развитие. Как тип юридической деятельности, локальное нормотворчество в МВД России выступает моделью ведомственного нормотворческого процесса, необходимого для решения повседневных оперативно-служебных задач органов внутренних дел. Перспективы развития локального нормотворчества в МВД России заключаются в том, что его модель постоянно совершенствуется с учетом объективных обстоятельств служебной деятельности органов внутренних дел.
Между тем, полагаем, указанные позиции авторов имеют право на существование с учетом определенной модернизации. Формальная модернизация заключается в том, что они разделили институт права на три самостоятельных института с целью более глубокого и тщательного исследования. Считаем, такой подход может быть приемлем с некоторыми уточнениями.
Результаты исследования
На наш взгляд, такой подход к определению взаимосвязи правотворчества, нормотворчества и локального нормотворчества в МВД России как самостоятельного института права обладает определенными признаками:
- собственные правовые формы;
- индивидуальные процедуры разработки проектов нормативных правовых актов;
- процедуры обсуждения проектов форм права (текст);
- процедуры согласования и утверждения;
- процедуры регистрации и опубликования.
Во-первых, взаимосвязь правотворчества, нормотворчества и локального нормотворчества в МВД России как единого института права характеризуется следующими признаками: а) правотворчество в системе МВД России направлено на разработку, внесение изменений в федеральные законы, имеющие высшую юридическую силу, позволяющие совершенствовать основные правовые механизмы в органах внутренних дел. Названный признак правотворчества реализуется через планирование в области правотворчества МВД России. Планирование позволяет структурным подразделениям МВД России вносить предложения по изменению и дополнению в федеральные законы, представители МВД России в Государственной Думе Российской Федерации по целесообразности вносят предложения как законодательную инициативу; б) правотворчество выступает детерминантом для нормотворчества в МВД России, взаимосвязано с правотворчеством и направлено на разработку и создание нормативных правовых актов МВД России; в) локальное нормотворчество в МВД России направлено на разработку и создание актов управления, актов права с целью реализации должностных полномочий руководителей, должностных лиц органов внутренних дел.
Правотворчество, нормотворчество, локальное нормотворчество МВД России как единый институт права объединен единой правовой функцией, которая направлена на разработку, принятие, внесение изменений и дополнений, обнародование нормативных правовых актов, актов управления. Однако если правовая функция объединяет институт правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России, то форма права выступает антиподом, который разъединяет названый институт права. Вопрос сложный и требует обоснования.
Во-вторых, взаимосвязь по форме. Правотворчество МВД России имплементировано в федеральные законы при их разработке, внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон Российской Федерации, Федеральный закон Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации.
Форма нормотворчества – это указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; приказы распоряжения, методические рекомендации Министра внутренних дел Российской Федерации.
Формы нормотворчества взаимосвязаны; с одной стороны, правотворчество выступает основанием для нормотворчества, на основании нормотворчества создаются нормативные правовые акты с меньшей юридической силой, которые выступают основой для локального нормотворчества МВД России.
Формы локального нормотворчества в МВД России – это приказы, уставы, инструкции, методические рекомендации, разъяснение законодательства локального характера. Локальное нормотворчество МВД России позволяет регулировать общественные отношения в сфере органов внутренних дел, уточняет и расширяет правовые механизмы реализации норм права федерального закона, указа Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации.
Взаимосвязь правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России очевидна по следующим правовым формам:
а) федеральные конституционные законы и федеральные законы, их нормы права не всегда отвечают требованиям объективных аспектов регулирования общественных отношений при сложившейся правовой ситуации. Исправление представленной правовой ситуации возможно на основании института правотворчества, однако общественная сфера находится в состоянии динамики, и нормы права федерального законодательства не в полной мере регулируют общественные отношения, а порой вовсе не регулируют. В таких правовых случаях вступает в действие институт нормотворчества и разрешает правовые конфликты;
б) дефектные нормы права федерального законодательства выступают детерминантами для создания нормативных правовых актов МВД России;
в) нормы права в области правотворчества и нормотворчества МВД России являются бланкетными, отсылающими правоприменителя к иным нормативным правовым актам, имеющим одинаковую юридическую силу, но не всегда регулируют общественные отношения и создают юридические коллизии права, которые в последовательности рассматриваются в судебном производстве. На этой основе возникло новое направление в юриспруденции – судебное правотворчество.
Наличие столь неоднозначных мнений, оценок в области правотворчества и нормотворчества МВД России свидетельствует о неоднозначном подходе к определению взаимосвязи правотворчества, нормотворчества и локального нормотворчества МВД России.
Вертикальная взаимосвязь между правотворчеством и нормотворчеством МВД России означает, что правотворческие процедуры основаны на нормах права, разработаны по форме в сфере правотворчества, утверждены Президентом Российской Федерации, закреплены в федеральных законах Российской Федерации. Субъектом правотворческой процедуры выступает Министр внутренних дел Российской Федерации, депутаты Государственной Думы и Совет Федерации Российской Федерации. Правотворческая процедура в МВД России осуществляется на плановой основе.
В-третьих, взаимосвязь через индивидуальные процедуры правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России имеет индивидуальные процедуры. Каждая правовая форма строго регламентирована и самостоятельно предназначена для конкретного института права. Для каждого института права разработаны индивидуальные процедуры с целью создания качественных форм права.
Индивидуальные процедуры получили название «правотворческий процесс», который состоит из следующих стадий: а) законодательная инициатива; б) рассмотрение законопроекта в Государственной Думе Российской Федерации; в) принятие и одобрение законопроекта в Совете Федерации Российской Федерации; г) подписание закона Президентом России; д) опубликование и вступление в силу [10, с. 106-112]. Вместе с тем правотворческий процесс, состоящий из стадий, выступает основой для нормотворческого процесса, который состоит из нормотворческих процедур; правовых форм; субъектов процесса. В качестве примера может использоваться нормотворческая процедура по разработке правовых форм в сфере органов исполнительной власти, устанавливающих первичные процедуры. Например, постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 19.02.2024) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»1. Федеральные органы исполнительной власти принимают, изменяют нормативные правовые акты. Поэтому содержание нормотворческого процесса направлено на создание правовых форм в виде указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, приказов органов исполнительной власти.
Локальный нормотворческий процесс в МВД России чаще всего начинается с принятия решения о разработке акта управления в органах внутренних дел. Основаниями локального нормотворческого процесса в МВД России являются п. 9 постановления Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 19.02.2024) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и приказ МВД России от 27.06.2003 № 484 (ред. от 01.08.2022) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России»2, локальные правовые акты ГУ МВД России по субъектам Российской Федерации, образовательные учреждения МВД России. По сравнению с нормотворческим процессом, локальный нормотворческий процесс МВД России имеет свои особенности и может начинаться с планирования нормотворческой деятельности в МВД России, которая в органах внутренних дел выступает для реализации служебно-оперативных задач.
Ю.Г. Арзамасов считает, что ведомственный нормотворческий процесс начинается со стадии «нормотворческой инициативы» [11, с. 13-15], которая в федеральных министерствах и ведомствах имеет свои особенности. Но в МВД России локальное нормотворчество начинается с «планирования» и направлено на разработку форм права для реализации конкретных задач, полномочий в структурных подразделениях МВД России,
Следовательно, указанные институты права в вертикальной плоскости взаимосвязаны процедурными правилами, которые закреплены федеральным законом, постановлением Правительства Российской Федерации и приказом МВД России.
В-четвертых, взаимосвязь правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России как единый институт права проявляется через процедуры обсуждения. Процедуры обсуждения проекта акта управления имеют свои особенности, которые позволяют обосновывать взаимосвязь между институтами права. С одной стороны, возможна взаимосвязь, с другой – процедура обсуждения порождает новые правовые проблемы.
Так, процедура обсуждения федерального закона отличается от процедуры обсуждения приказа, устава, положения, инструкции, процедура локального акта отличается от принятия приказа, инструкции, утвержденных Министром внутренних дел Российской Федерации. Процедура локальных актов в МВД России имеет свои особенности, которые связаны с оперативными задачами, функциями и полномочиями органов внутренних дел. Оперативность задач не позволяет в полной мере использовать нормотворческую инициативу.
В-пятых, взаимосвязь правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России как единый институт права путем процедуры согласования и утверждения нормативного правового акта, локального акта.
Согласование и утверждение являются самостоятельными процедурами для правотворчества, нормотворчества и локального нормотворчества в МВД России. Правовая основа процедуры согласования и утверждения закреплена п. 2. постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 19.02.2024) и постановлением Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 (ред. от 21.12.2023) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»)3. Нормы права постановления Правительства Российской Федерации предусматривают, что некоторые проекты нормативных правовых актов подлежат обязательному согласованию, например, проекты нормативных правовых актов, предусматривающих мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий, созданию, развитию, эксплуатации информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры, подлежат направлению в Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.
В МВД России процедура согласования и утверждения проекта нормативного правового акта должна быть согласована с заинтересованными подразделениями МВД России и первым заместителем, заместителями Министра, ответственными за деятельность данных подразделений. Проект нормативного правового акта, поступивший на согласование, рассматривается в десятидневный срок со дня его официального поступления в подразделение МВД России, а также аппарат первого заместителя (заместителя) Министра.
При повторном поступлении на согласование в подразделение МВД России доработанного проекта нормативного правового акта его рассмотрение осуществляется в течение 5 дней. Повторное рассмотрение концептуально переработанного проекта нормативного правового акта осуществляется в десятидневный срок.
Согласование проекта нормативного правового акта осуществляется руководителем (исполняющим или временно исполняющим обязанности) подразделения МВД России.
В-шестых, процедуры регистрации и опубликования согласуются с результатами правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России как единого института права.
Опубликование результатов правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России имеет целью сделать проект нормативного правового акта, доступного для всех заинтересованных лиц. В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 05.04.1994 № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных законов», указом Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 (ред. от 03.03.2022) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подлежат обязательному опубликованию и передаются для внесения в интегрированный полнотекстовый банк правовой информации (эталонный банк данных правовой информации)4 и Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
Проекты нормативных правовых актов МВД России, представленные на подпись (утверждение, согласование), утверждаются, и в течение 3 рабочих дней после официального опубликования нормативного правового акта головной разработчик размещает документ на официальном сайте regulation.gov в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения.
Обсуждение и заключение
Учитывая вышеизложенное, представляется обоснованным предложить следующие рекомендации по совершенствованию правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России как института права и его отдельных компонентов: а) взаимодействие основных компонентов института права обязано проходить в едином правовом пространстве на основании Федерального закона; рекомендуется разработать единый проект Федерального закона «О нормативных правовых актах»; б) процедуры взаимодействия разные по форме, но они имеют единую цель – создать нормативный правовой акт; в) взаимодействие правотворчества, нормотворчества, локального нормотворчества МВД России как института права немыслимо без процедур, которые объединяются в единую систему и образуют самостоятельный юридический процесс.
1. Беликова М.К. Еще раз о правотворчестве и его эффективности: мысли и идеи // Пробелы в российском законодательстве. 2019. № 5. С. 14-17.; EDN: https://elibrary.ru/ONRLXP
2. Малько А.В., Мазуренко А.П. Концепция правотворческой политики в Российской Федерации (проект) / Москва, 2011. 34 с.; EDN: https://elibrary.ru/RVXWVZ
3. Арзамасов Ю.Г., Певцова Е.А. Новое «указное» творчество: общая характеристика результатов, тенденции развития // Государство и право. 2010. № 1. С. 12-20; Гдалевич И.А. «указное» нормотворчество в российском правовом пространстве // Вестник Таганрогского института имени А.П. Чехова. 2015. № 2. С. 385-389.
4. Лещева М.С. Отдельные проблемные вопросы нормотворчества МВД в современных условиях // Научное образование. 2020. № 2 (7). С. 393-397.; EDN: https://elibrary.ru/MZQFYI
5. Болдин А.В. К вопросу о понятии нормативного правового акта в МВД России // Символ науки: международный научный журнал. 2021. № 8-1. С. 52-54.; EDN: https://elibrary.ru/KTCMOE
6. Тонков Е.Е., Павлова К.Е. Нормотворческая деятельность органов внутренних дел: понятие и сущность // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. 2016. № 3 (224). С. 153-159.; EDN: https://elibrary.ru/VUUCQF
7. Пирогов Е.Ю. Локальное правотворчество МВД России // Вестник экономической безопасности. 2020. № 3. С. 38-43.; DOI: https://doi.org/10.24411/2414-3995-2020-10150; EDN: https://elibrary.ru/AZZSCU
8. Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество как тип юридической деятельности // Государство и право. 2006. № 9. С. 11-17.; EDN: https://elibrary.ru/HVKQZF
9. Лапина М.А., Долгих И.С. Ведомственное нормотворчество МВД России: анализ состояния и перспективы развития // Административное и муниципальное право. 2013. № 3 (63). С. 233-239.; EDN: https://elibrary.ru/PZZTBJ
10. Лупандина О.А. Правотворческий процесс и законодательный процесс: соотношение понятий // Таврический научный обозреватель. 2016. № 6 (11). С. 106-112.; EDN: https://elibrary.ru/WCKMRV
11. Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс: структура, содержание, перспективы развития (часть 1) // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2007. № 4 (77). С. 13-15.; EDN: https://elibrary.ru/KVAIRX
