УДК 342.7 Права человека. Права и обязанности граждан (только внутригосударственные вопросы)
УДК 342.1 Государственная территория. Суверенные права государства на территорию
Введение: в статье рассматривается содержание отдельных видов юридических гарантий конституционного права на социальное обеспечение. Материалы и методы: нормативную основу исследования составили нормы российского и международного права. Эмпирическую базу исследования составили опубликованные аналитические материалы, материалы судебной практики, а также правоприменительной деятельности международных контрольных органов по правам человека. При подготовке исследования использовались всеобщие, общенаучные и специально юридические методы. Результаты исследования: автор, опираясь на результаты правоприменительной деятельности органов публичной власти, международных контрольных органов по правам человека, формулирует новые требования, предъявляемые к обеспечению реализации конституционного права на социальное обеспечение, являющиеся по смысловому содержанию юридическими гарантиями. Обсуждение и заключение: выводы дополняют и расширяют соответствующий раздел науки конституционного права и могут быть использованы в дальнейшей разработке проблем, связанных с эффективностью юридических гарантий конституционных прав личности, в том числе на социальное обеспечение. Ряд выводов и положений исследования могут быть использованы в законотворчестве, при совершенствовании положений российского законодательства, регламентирующего реализацию конституционного права на социальное обеспечение, а также в правоприменительной деятельности органов публичной власти, гражданского общества, самой личности.
права человека, юридические гарантии, государство, социальная помощь, меры социальной поддержки, Конституция Российской Федерации, дискриминация
Введение
Реализация элементов правового статуса личности будет зависеть от того, насколько государством в полной мере созданы все необходимые для этого условия. Таким образом, в теории права речь начинают вести о гарантиях, призванных обеспечить реальную действенность прав, свобод, обязанностей и законных интересов личности. Среди этих элементов – право на социальное обеспечение.
Изменчивость реалий общественной жизни предопределяет необходимость выработки новых теоретико-правовых подходов к содержанию юридических гарантий социальных прав граждан, основанных на результатах правоприменительной деятельности органов публичной власти, в том числе российских судов, особенно Конституционного Суда Российской Федерации, который должен обеспечивать защиту социальных прав граждан и социальную справедливость в обществе [1, с. 46], а также европейского судебного органа, международных контрольных органов Организации Объединенных Наций (далее – ООН) и т.д. Переосмысление ряда устоявшихся понятий в правоведении – современный атрибут правовой реальности [2, с. 93].
Безусловно, в силу последних политических событий, связанных с официальным объявлением выхода России из состава Совета Европы, стандарты европейского судебного органа, в том числе определявшие направления государственной политики в сфере прав человека при условии их непротиворечивости Основному закону России, на первый взгляд уже становятся неактуальными для изучения. В то же время необходимо учитывать, что между универсальными стандартами прав человека (сформулированными ООН) и региональными, как правило, нет противоречий, что повышает уровень защищенности прав граждан, доверия к международному правозащитному сообществу. Поэтому если судебным органом Совета Европы сформулирован правовой стандарт в сфере социального обеспечения прав граждан, то ожидаемо, что в случае поступления подобного обращения от другого гражданина, но в международный контрольный орган ООН, последний, обеспечивающий согласованность позиций международного правозащитного сообщества, будет руководствоваться европейскими стандартами, как это было уже не раз.
Материалы и методы
Нормативную основу исследования составили нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, а также законов субъектов Российской Федерации в сфере социального обеспечения проживающего на его территории населения. Теоретической базой исследования стали публикации ведущих представителей науки конституционного права. В качестве эмпирических материалов использовалась практика Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского суда по правам человека, контрольных органов ООН по правам человека.
Решение поставленных задач осуществлялось на основе диалектического подхода к познанию социально-правовой действительности, позволившего рассмотреть процесс совершенствования законодательства в сфере обеспечения конституционных прав человека в развитии, конкретной исторической обстановке и в диалектической взаимосвязи с другими явлениями.
Использование общенаучного метода анализа позволило автору путем условного разделения правового статуса гражданина на структурные его элементы выявить особенности в обеспечении реализации конституционного права личности на социальное обеспечение, объединить материалы правоприменительной деятельности органов публичной власти и международных контрольных органов по правам человека и сформулировать новые требования в содержании юридических гарантий конституционного права на социальное обеспечение позволило применение приема синтеза. Функциональный подход стал продуктивным для определения влияния правоприменительной деятельности органов публичной власти, международных контрольных органов по правам человека на обеспечение прав человека, на совершенствование российского законодательства. Применение сравнительно-правового метода позволило выявить случаи нарушения права человека на социальное обеспечение в России, в ряде ситуаций обосновать их отсутствие с помощью сопоставления российского законодательства и результатов правоприменительной деятельности органов публичной власти, международных контрольных органов по правам человека. С помощью формально-юридического метода с позиций нормативистского подхода к пониманию права определено понятие «нарушение конституционного права на социальное обеспечение».
В решении поставленных задач упор делался на современные методы познания, выявленные и разработанные философией, историей, социологией, теорией права и государства, отраслевыми юридическими науками, а также апробированные юридической практикой.
Обзор литературы
Право на социальное обеспечение вызывает немало дискуссий в научной среде. Некоторые ученые полагают, что не стоит рассматривать его в качестве конституционного, другие утверждают о неразрывной связи с экономическими [3, с. 19] или культурными правами, на основании чего должны подвергаться научному исследованию сквозь призму их неделимости и взаимосвязи. Эту позицию не поддерживают другие исследователи [4, с. 14], полагающие, что, наоборот, их развитие и трансформация требуют вычленения однородного содержания и дифференциации на относительно обособленные и т.д.
Не менее важной проблемой, требующей научного осмысления, является определение содержания гарантий социальных прав личности, среди которых особое место занимают юридические, элементами содержания которых являются: нормативный, предполагающий не просто признание прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, но и их закрепление в нормативных правовых актах, в том числе Конституции Российской Федерации; правоприменительный, предполагающий создание в России механизма, обеспечивающего их реализацию как представителями государства, так и гражданского общества, в том числе самой личностью [5, с. 140].
Справедливости ради следует отметить, что некоторыми учеными уже определялись общие требования к содержанию отдельных видов гарантий прав граждан (прежде всего, юридических), вытекающие из утвержденные содержания самой Конституции Российской Федерации: статей 2, 17, 19, 45, 55, среди которых запреты на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина; равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности и др. обстоятельств; установление императива на ограничение прав человека иными правовыми основаниями, нежели как федеральным законом и др.
Однако потенциал в изучении рассматриваемой проблематики не исчерпан. Требуется новое осмысление содержания отдельных видов юридических гарантий конституционного права на социальное обеспечение с упором на правоприменительную деятельность органов публичной власти, международных контрольных органов по правам человека.
Результаты исследования
Требование Конституции Российской Федерации (юридическая гарантия) о запрете издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55) применительно к социальным правам личности следует толковать, в том числе, следующим образом.
Во-первых, изменение объема предоставления социальной помощи не может быть произвольным: в связи со сложной экономической ситуацией допускается снижение объема социальной помощи, но при условии, что уменьшение не должно быть значительным и не станет «чрезмерным бременем» для заявителей, то есть не приведет к утрате средств к существованию.
Такое требование было сформулировано Европейским судом по правам человека, рассматривавшим дело Mateus v. Portugal от 08.10.2013 № 62235/12 [6, с. 62]. Речь шла о снижении размера пенсии в размере 15% в связи со сложной экономической ситуацией в стране. Исключительные финансовые сложности в государстве были признаны достаточной причиной для уменьшения соответствующих выплат.
В связи с этим ситуация, связанная с непроведением плановой индексации, например, пособий, в связи со сложной экономической ситуацией в России, не рассматривается с позиции норм международного права как нарушение прав человека.
Во-вторых, на правовом уровне допускается отмена региональных нормативных правовых актов, устанавливающих дополнительные меры социальной поддержки населения, но при условии, что законодатель установил механизм компенсации.
Так, согласно Конституции Российской Федерации, региональные органы публичной власти вправе устанавливать дополнительные меры социальной поддержки проживающему на его территории населению за счет средств регионального бюджета. Очевидно, что наполняемость бюджета зависит от множества факторов, и порой его становится недостаточно для выполнения ранее заявленных обязательств в социальной сфере. Какими правилами следует руководствоваться региональным органам публичной власти в таких ситуациях, чтобы обеспечить стабильность правового регулирования, надлежащую правовую определенность, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость законодательной политики в социальной сфере было сформулировано Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 27.03.2018 № 13-П1.
Предметом рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации стала ситуация, возникшая по причине отмены законодательным органом Ставропольского края нормативного правового акта, устанавливающего дополнительную меру социальной поддержки для женщин, родивших третьего ребенка или последующих: материнский (семейный) капитал, реализация которого предусматривалось не ранее чем со дня достижения ребенком возраста трех лет. В итоге к моменту приобретения соответствующего права на реализацию ни одна женщина им не воспользовалась, хотя изначально была вправе на него рассчитывать.
Конституционный Суд Российской Федерации пришел к однозначному выводу, что, несмотря на соответствующее дискреционное полномочие регионов, позволяющее самостоятельно определять виды, порядок и субъекты получения социальной поддержки за счет регионального бюджета, региональные органы публичной власти не вправе произвольно отменять действие уже принятых соответствующих нормативных правовых актов. Обязательно должен быть предусмотрен какой-либо компенсаторный механизм, позволяющий смягчить неблагоприятные последствия отмены соответствующей дополнительной меры социальной поддержки.
Несмотря на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, в другом субъекте России приняли нормативный правовой акт, который исключил из получателей мер социальной поддержки часть населения, изначально обладавших соответствующим правом. 30 июня 2021 г. на эту проблему обратил внимание Президент России В.В. Путин в общении по «прямой линии». Житель Омской области, ветеран труда, пояснил, что региональными властями дополнительно был установлен имущественный ценз для получения меры социальной поддержки, предназначенной для этой категории граждан2, в результате часть ветеранов труда после индексации пенсий ее лишилась. При этом никакого компенсаторного механизма не было предусмотрено. Впоследствии выяснилось, что этот ценз был введен еще в 2016 г. в целях сокращения расходов на социальное обеспечение. В рассмотренной ситуации имело место также нарушение требования (юридическая гарантия) о запрете дискриминации прав граждан: только определенная часть ветеранов труда обладала правом на получение социальной поддержки, что, по сути, поднимало вопрос о целесообразности получения этого регионального звания.
Конституционный принцип равенства всех перед законом подразумевает равный объем прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, закрепленный в Конституции Российской Федерации и законах; равенство возможностей в реализации прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; равные для всех основания юридической ответственности при одинаковом уровне поведения субъектов [7, с. 39].
Юридическая гарантия в виде запрета дискриминации социальных прав личности по различным основаниям выражается, прежде всего, в обеспечении минимального уровня социальной защищенности, установленного на федеральном уровне, на что в своих замечаниях указывал Комитет ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин3.
Нарушение прав человека будет иметь место, если определенная часть населения была лишена возможности реализации установленной на федеральном уровне меры социальной поддержки. Возможна ситуация, когда в нормативных правовых актах федерального уровня закрепляется право на социальное обеспечение, но определение механизма его реализации делегируется региональным органам публичной власти. Нарушение прав человека будет иметь место, если регион установит эту меру социальной поддержки в размере ниже установленного на федеральном уровне для всех граждан России в независимости от места их проживания. Реализация же дискреционного полномочия регионом по установлению дополнительных мер социальной поддержки проживающему на его территории населению в большем объеме, нежели в других регионах России, либо не установление этих мер как таковых, не рассматривается как нарушение принципа равенства элементов правового статуса граждан в России, независимо от места проживания.
Отметим, что лица, правовой статус которых регламентируется специальным федеральным законом, не должны быть лишены прав
в области социального обеспечения, гарантированных Основным законом каждому гражданину России, за исключением случаев, когда об этом напрямую указано в самом нормативном правовом акте. В остальных случаях законодатель может предусмотреть лишь особый порядок их реализации.
Анализ законодательства дает основание утверждать, что региональные органы публичной власти, реализуя дискреционные полномочия в сфере социального обеспечения, не учитывают особый правовой статус отдельных категорий граждан.
Так, например, с 2016 г., с момента утверждения Программы по содействию занятости инвалидов во Владимирской области4, работодатели получают субсидии из регионального бюджета на оплату труда работников из числа инвалидов, доплату за наставничество наставникам, закрепленным за инвалидами, трудоустроенными на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места и т.д., но только в случае трудоустройства этой категории граждан, направленных органами занятости населения5. Осужденные к наказанию в виде исправительных работ не могут быть признаны безработными и не регистрируются в качестве ищущих работу6. Соответственно, работодатели заинтересованы в трудоустройстве именно инвалидов, не обладающих статусом осужденного к наказанию в виде исправительных работ [8, с. 138], поскольку получат соответствующие субсидии от регионального органа власти.
Следует отметить, что в определенных ситуациях законодатель вправе установить дополнительный объем социальной помощи отдельным категориям граждан для обеспечения равенства прав и свобод человека и гражданина.
Так, например, именно женщина в силу ряда причин оформляет по месту работы отпуск по уходу за ребенком либо осуществляет уход за ребенком, являющимся инвалидом. В течение этого времени она не уплачивает страховые взносы для формирования своей будущей пенсии, что, по мнению Комитета ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин, ставит ее в неравное положение с мужчинами. Для обеспечения равенства мужчин и женщин государства должны принять соответствующие меры, например, учесть этот фактор в программах социального обеспечения7. В России период отпуска по уходу за ребенком засчитывается в трудовой стаж.
Таким образом, каждому в России гарантируется минимальный уровень социальной защищенности, установленный на федеральном уровне. Допускается, но исключительно в связи со сложной экономической ситуацией снижение объема социальной помощи, но при условии, что уменьшение не должно быть значительным и не станет «чрезмерным бременем» для заявителей, то есть не приведет к утрате средств к существованию. Реализация дискреционного полномочия регионом по установлению дополнительных мер социальной поддержки проживающему на его территории населению в большем объеме, нежели в других регионах России, либо неустановление таких мер как таковых не рассматривается как нарушение принципа равенства элементов правового статуса граждан в России, независимо от места проживания. Установив на региональном, муниципальном уровне меру социальной поддержки, соответствующие органы не вправе ее упразднить, не предусмотрев компенсаторного механизма, а также дополнительно вводить цензы, ограничивающие соответствующее право на ее получение отдельной частью населения, ранее обладавшей правом на эту социальную поддержку. Проведенное исследование позволило обогатить содержание юридических гарантий, сформулированных в Основном законе России, применительно к социальным правам личности.
Обсуждение и заключение
Проведенное исследование дает основание утверждать, что, с одной стороны, необходимо обогатить содержание юридических гарантий, сформулированных в Основном законе России, применительно к социальным правам личности, с другой – следует обратить внимание представителей науки, гражданского общества, органов публичной власти, отдельных должностных лиц к правоприменительной деятельности контрольных и надзорных органов, призванных обеспечивать правовую охрану Конституции Российской Федерации, стоящих на страже ценностей конституционализма, получивших законодательное закрепление помимо Основного закона России в международных договорах, являющихся частью ее правовой системы.
Результаты исследования, на наш взгляд, несут практическую пользу для лиц, обладающих правом законодательной инициативы при принятии и совершенствовании нормативных правовых актов в области социального обеспечения, для правоприменителей – при осуществлении защиты соответствующих прав личности. Очевидно, что потенциал в изучении рассматриваемой проблематики не исчерпан, а проведенное исследование послужит основой для дальнейших научных разработок, связанных
с эффективностью юридических гарантий конституционных прав личности.
