сотрудник с 01.01.1923 по 01.01.1926
УДК 378.124.082 Допуск к преподаванию. Назначение на должность. Выборы на должность. Присвоение звания
Введение: в статье исследуются проблемы правового регулирования квалификационных требований при проведении конкурса на замещение отдельных руководящих должностей кафедры образовательной организации МВД России. Актуальность темы обусловлена двойственной правовой природой указанных должностей, сочетающих статус аттестованного сотрудника органов внутренних дел и педагогического работника, а также несогласованностью норм служебного законодательства, законодательства об образовании, квалификационных справочников и профессиональных стандартов. Выявленная коллизия снижает уровень правовой определенности конкурсных процедур, создает риски субъективного усмотрения и оспаривания кадровых решений. Материалы и методы: материалами для исследования послужили труды отечественных правоведов, нормативно-правовые акты Российской Федерации, разъяснения уполномоченных органов по проведению конкурса и применения квалификационных требований к педагогическим работникам. Методологическую основу работы составили общенаучные (анализ, синтез, сравнение) и частнонаучные (формально-юридический, системный, логический, сравнительно-правовой) методы, приемы толкования и интерпретации правовых норм. Результаты исследования: выявлена несогласованность между Номенклатурой должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2022 г. № 2251, Единым квалификационном справочником должностей руководителей, специалистов и служащих, утвержденным приказом Минсоцразвития РФ от 11 января 2011 г. № 1н2 (далее – ЕКС) и ведомственным конкурсным механизмом. Установлено отсутствие прямой регламентации квалификационных требований к должностям начальника кафедры и заместителя начальника кафедры в ведомственных актах МВД России, а также недостаточная правовая определенность механизма соотношения конкурсной процедуры и служебной аттестации. В связи с этим существующая модель конкурсного отбора фактически опирается на опосредованное толкование квалификационных требований, что снижает юридическую устойчивость кадровых решений. Обсуждение и заключение: обоснована необходимость ведомственной конкретизации квалификационных требований к должностям начальника кафедры и заместителя начальника кафедры образовательных организаций МВД России, предложено расширить основания проведения внеочередной аттестации для возможности участия в конкурсе на замещение должностей педагогических работников с принятием аттестационной комиссией соответствующих рекомендаций.
образовательные организации МВД России; квалификационные требования; профессиональные стандарты; конкурс; аттестация; начальник кафедры; заместитель начальника кафедры
Введение
Совершенствование кадрового обеспечения образовательных организаций системы МВД России в современных условиях приобретает особое значение, поскольку напрямую связано с качеством подготовки кадров для органов внутренних дел, устойчивостью ведомственной системы образования и реализацией принципа профессионализма государственной службы. Особое место в структуре образовательной организации МВД России занимают кафедры, которые выполняют ключевую функцию по реализации образовательных программ, научно-методическому сопровождению учебного процесса и формированию профессиональных компетенций обучающихся. В связи с этим должности начальника кафедры и заместителя начальника кафедры обладают педагогическим и управленческим содержанием, а также имеют двойственную правовую природу: с одной стороны, это должности начальствующего состава органов внутренних дел, замещение которых происходит в рамках служебных правоотношений; с другой – относятся к профессорско-преподавательскому составу.
Несмотря на достаточное нормативное регулирование конкурсного замещения должностей в образовательных организациях МВД России, сохраняются системные проблемы в регламентации квалификационных требований претендентов, которые требует комплексного анализа рассматриваемого института и выработки предложений по его совершенствованию.
Обзор литературы
В научных работах по проблематике государственной службы конкурс рассматривается как юридическая процедура, призванная минимизировать субъективное усмотрение кадровых органов [1]. По мнению А.М. Беляева, Е.Д. Богатырева, А.И. Галкина и др., наличие формализованных квалификационных требований и обоснованных критериев оценки кадров, претендующих на более высокую должность, является одним из условий карьерного роста в органах государственной власти [2].
Ряд ученых, анализируя нормы гражданского законодательства о публичном конкурсе, приходят к справедливому выводу о неприменении их к конкурсной процедуре для замещения должности преподавателя, которая относится к трудовым правоотношениям [1; 3]. Н.Л. Лютов указывает на дублирование конкурсных и аттестационных механизмов, которые особенно ярко проявляются при перезаключении с педагогическим работником срочного трудового договора [4]. Эти выводы непосредственно применимы к конкурсному отбору руководящих кадров кафедр образовательных организаций МВД России.
Отдельный пласт исследований посвящен проблеме соотношения квалификационных справочников и профессиональных стандартов. В.А. Абалдуев и Т.В. Ерохина отмечают, что параллельное существование несогласованных требований порождает правовую неопределенность при замещении руководящих должностей в высшем образовании и требует одинаковые правила, а не разъяснений [5]. О.А. Курбангалеева придерживается мнения об обязанности образовательных организаций применять профессиональные стандарты в отношении педагогических работников [6].
Однако до настоящего времени в научных исследованиях недостаточно изучены пробелы нормативного регулирования квалификационных требований для проведения конкурса при замещении должностей педагогических работников ведомственного образования МВД России. Кроме того, данный вопрос представляется особенно актуальным в связи с несоответствием понятийного аппарата в отношении категорий должностей руководства кафедры и механизма рассмотрения на аттестационной комиссии образовательной организации МВД России претендентов при их несоответствии квалификационным требованиям в целях последующего участия в конкурсе.
Материалы и методы
На основе изучения действующего нормативного правового регулирования проанализированы квалификационные требования, предъявляемые к лицам, претендующим на замещение отдельных руководящих должностей кафедр образовательных организаций системы МВД России, а также порядок проведения аттестации сотрудников в случае выявления несоответствия установленным профессиональным критериям. Эмпирическую базу исследования сформировали федеральное законодательство, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты МВД России, квалификационные справочники должностей, официальные разъяснения компетентных органов государственной власти, а также научные публикации, посвящённые проблематике конкурсных процедур, квалификационных требований и аттестации кадров.
Методы познания в сочетании с приемами, основанными на логике и аргументации (анализ, синтез, сравнение) обеспечили комплексный подход к исследованию и на основе полученных знаний позволили сделать соответствующие выводы и выработать предложения.
Результаты исследования
Высшее образование в образовательных организациях МВД России функционирует как самостоятельный сегмент публичного управления, в рамках которого подготовка кадров, научное обеспечение и воспитательная деятельность осуществляются с учетом особенностей специального служебно-правового регулирования и повышенных требований к законности кадровых процедур. В этой системе кафедра представляет собой не только структурный элемент образовательного процесса, но и ключевое управленческое звено, обеспечивающее реализацию образовательных программ, организацию научно-исследовательской деятельности и воспитание будущих и действующих сотрудников органов внутренних дел.
Управление деятельностью кафедры в образовательной организации МВД России осуществляется начальником кафедры и его заместителем, которые наделены соответствующими должностными полномочиями. В их компетенцию входит реализация педагогической деятельности, развитие научно-методического сопровождения образовательного процесса, управленческие функции, связанные с организацией работы профессорско-преподавательского состава, планированием учебного процесса, контролем качества образования и выполнением служебных задач. Таким образом, данные должности обладают сложной правовой природой и находятся на пересечении норм служебного законодательства, законодательства об образовании и трудового права.
Замещение должностей начальника кафедры и заместителя начальника кафедры осуществляется по результатам конкурса. Нормативное закрепление конкурсного порядка замещения должностей в органах внутренних дел содержится в статье 25 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»3 (далее – Закон о службе). В целях его реализации приказом МВД России от 29 марта 2013 г. № 1744 установлен Порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантных должностей в органах внутренних дел Российской Федерации (далее – Порядок и условия проведения конкурса в МВД России), а также утвержден Перечень должностей, назначение на которые осуществляется по результатам конкурса, в который включены должности начальника и заместителя начальника кафедры, что подчеркивает их особый статус и значимость конкурсного механизма как формы профессионального отбора.
По своей юридической сущности конкурс представляет собой процедуру предварительного отбора кандидатов, направленную на сопоставление их профессиональных, квалификационных и деловых качеств с требованиями конкретной должности до момента назначения. Именно поэтому конкурсная процедура предполагает наличие четко определенных и нормативно закрепленных квалификационных требований, выступающих критерием законности и обоснованности последующего кадрового решения.
Одновременно конкурсный отбор на рассматриваемые должности определяется статьей 46 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»5 (далее – Закон об образовании), согласно которой право на осуществление педагогической деятельности предоставляется лицам, имеющим необходимый уровень образования и соответствующим квалификационным требованиям. Данная норма имеет принципиальное значение для образовательных организаций МВД России, поскольку должности начальника и заместителя начальника кафедры отнесены к профессорско-преподавательскому составу и предполагают осуществление педагогической деятельности наряду с управленческими функциями. Следовательно, конкурсный отбор на указанные должности должен учитывать не только образовательные квалификационные требования, вытекающие из статьи 46 Закона об образовании, но и служебно-правовые требования законодательства о службе в органах внутренних дел.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2022 г. № 225 утверждена Номенклатура должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, а также руководителей образовательных организаций (далее – Номенклатура). В ней наряду с наименованием «заведующий кафедрой» закреплены специальные для ведомственного сегмента высшего образования должности «начальник кафедры» и «заместитель начальника кафедры». Такое регулирование свидетельствует о нормативном признании самостоятельности данных должностей и их применимости в образовательных организациях МВД России, однако действующий ЕКС не содержит квалификационных характеристик для должностей начальника и заместителя начальника кафедры, используя только категорию «заведующий кафедрой». В правоприменительной практике данный пробел восполняется посредством применения пункта 9 ЕКС, который допускает определение требований к заместителям руководителей структурных подразделений на основе характеристик соответствующих руководящих должностей.
В результате формируется конструкция двойной аналогии: квалификационные требования к начальнику кафедры фактически выводятся из характеристик заведующего кафедрой, а требования к заместителю начальника кафедры – через общую норму ЕКС о заместителях руководителей структурных подразделений. То есть, «начальник кафедры» по смыслу приравнивается к «заведующему кафедрой» (хотя это разные позиции в Номенклатуре), а оценка на должность заместителя начальника кафедры осуществляется на основании критериев, предъявляемых к начальнику кафедры, которые уже получены путем подмены понятий. Более того, рассматриваемые должности одновременно «принадлежат» к двум регуляторным контурам: служебному, связанному с прохождением службы в органах внутренних дел, и образовательному, обусловленному осуществлением педагогической деятельности.
Полагаем, что подобный подход не соответствует принципу правовой определенности и затрудняет реализацию требований статьи 46 Закона об образовании о конкурсной процедуре, поскольку квалификационные требования определяются не напрямую нормой, а путем опосредованного толкования.
В научной литературе неоднократно подчеркивается, что аналогия в вопросах квалификации допустима лишь при наличии четко заданных нормативных ориентиров. Е.В. Шестакова указывает, что при отсутствии таких условий аналогия трансформируется в произвольное толкование требований к должности и повышает риск конфликтов и оспаривания кадровых решений [7]. Применительно к образовательным организациям МВД России отсутствие нормативного согласования между Номенклатурой и ЕКС создает именно такую ситуацию правовой неопределенности. То есть, конкурсная комиссия образовательной организации МВД России проверяет соответствие кандидата квалификационным требованиям, тогда как нормативная «привязка» к должностному наименованию оказывается опосредованной и неоднозначной. Однако именно Министерство внутренних дел Российской Федерации выступает субъектом, способным нормативно зафиксировать единый подход к квалификационным требованиям и конкурсному отбору.
Системный характер проблемы подтверждается научными исследованиями и официальными разъяснениями федеральных органов исполнительной власти, которые свидетельствуют об отсутствии законодательно закрепленного приоритета между квалификационными справочниками и профессиональными стандартами. В письме Минобрнауки России от 13 октября 2016 г. № НТ-1295/126 указывается на допустимость применения ЕКС и профессиональных стандартов в зависимости от конкретных условий, без установления однозначного алгоритма выбора. Как справедливо отмечают В.А. Абалдуев и Т.В. Ерохина, подобные письма не обладают нормативным характером и не способны устранить неопределенность квалификационных требований [5].
Наличие правовых коллизий подтверждается также тем обстоятельством, что действующее нормативное регулирование допускает участие в конкурсных процедурах лиц, которые формально не в полной мере отвечают установленным квалификационным требованиям. В частности, пункт 10 ЕКС предусматривает, что лица, не обладающие специальной подготовкой или стажем работы, однако имеющие достаточный практический опыт и надлежащим образом исполняющие должностные обязанности, могут быть назначены на соответствующие должности по рекомендации аттестационной комиссии наравне с кандидатами, обладающими установленными квалификационными характеристиками. Подобный подход закреплен также в пункте 8 Порядка применения Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих7 и в пункте 15 Положения о порядке замещения должностей педагогических работников, относящихся к профессорско-преподавательскому составу8.
Следует отметить, что нормы ЕКС допускают назначение на должности доцента и профессора лиц, не обладающих ученой степенью и ученым званием. При этом обязательным условием выступает наличие стажа научно-педагогической деятельности либо профессионального опыта работы в организациях, соответствующих профилю образовательной деятельности, а также избрание кандидата на должность по итогам конкурсной процедуры. То есть данная норма закрепляет более лояльные условия назначения на должности, которые по своему научному потенциалу обладают более значимым характером.
Одновременно следует учитывать, что Порядок и условия проведения конкурса в МВД России не предусматривают аналогичных механизмов смягчения квалификационных требований. Напротив, пункт 22 прямо закрепляет возможность отказа в участии в конкурсе в случае несоответствия претендента установленным квалификационным требованиям либо при наличии установленных ограничений. Анализ научно-практических комментариев к статье 25 Закона о службе свидетельствует о том, что институт конкурсного отбора в большей степени ориентирован на регулирование отношений, связанных с поступлением граждан на федеральную государственную службу в системе МВД России [8].
Таким образом, сопоставление положений ЕКС и ведомственного регулирования конкурсных процедур в системе МВД России позволяет выявить определенную нормативную асимметрию, когда при более строгих требованиях к замещению руководящих должностей кафедр допускается возможность назначения на научно-педагогические должности более высокого уровня кандидатов при отсутствии у них формальных квалификационных критериев.
Например, в случае отсутствия у кандидата на должность заместителя начальника кафедры образовательной организации МВД России ученого звания, но соответствующего при этом всем остальным условиям и обладающего достаточным практическим опытом и компетентностью, по смыслу Порядка и условий проведения конкурса в МВД России ему может быть отказано в участии в конкурсе. Здесь возникает вопрос о приоритете норм: образовательного или специального законодательства. Полагаем, что данная проблема в целом характерна при регулировании правового статуса преподавателя образовательной организации МВД России, замещающего должность аттестованного сотрудника.
Исследование вопроса о допуске к конкурсной процедуре кандидата, не в полной мере отвечающего установленным квалификационным требованиям к должности, замещаемой в образовательной организации МВД России, на основании рекомендации аттестационной комиссии позволяет констатировать наличие пробелов в правовом регулировании данного вопроса. Это обусловливает необходимость дополнительного нормативного и научного осмысления механизма соотношения квалификационных требований и рекомендаций аттестационных комиссий при реализации конкурсных процедур в системе образовательных организаций МВД России.
Нормы статьи 33 Закона о службе определяют аттестацию как служебную процедуру, в рамках которой осуществляется оценка соответствия сотрудника замещаемой должности, уровня его профессиональной подготовки, а также его деловых и личных качеств. Аттестация проводится в рамках уже существующих служебных правоотношений и направлена на подтверждение либо изменение служебного статуса сотрудника.
Системный анализ статьи 33 Закона о службе и положений приказа МВД России от 1 февраля 2018 г. № 509 (далее – Порядок прохождения службы), свидетельствует о том, что участие сотрудника в конкурсной процедуре на замещение должностей начальника или заместителя начальника кафедры не образует самостоятельного основания для проведения внеочередной аттестации. Нормативные положения также не предусматривают возможности вынесения аттестационной комиссией рекомендаций, связанных с участием сотрудника в конкурсном отборе. Между тем в правоприменительной практике проведение внеочередной аттестации допускается по иным основаниям, не связанным непосредственно с конкурсной процедурой. При этом перечень решений, принимаемых аттестационной комиссией, носит ограниченный характер: при положительном результате формулируется вывод о соответствии сотрудника занимаемой должности в органах внутренних дел, сопровождаемый рекомендацией о возможном назначении его на вышестоящую должность.
Вместе с тем в сфере гражданского высшего образования действует иная модель правового регулирования. Так, приказом Минобрнауки России от 24 марта 2023 г. № 196 установлен Порядок проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность10, согласно которому аттестационные комиссии вправе рекомендовать работодателю назначение на педагогические должности лиц, не обладающих установленной специальной подготовкой или стажем работы, предусмотренными ЕКС и (или) профессиональными стандартами, при условии наличия у них достаточного практического опыта и подтвержденной профессиональной компетентностью11 [9].
Следовательно, использование положений пункта 10 ЕКС, допускающего возможность назначения на педагогические должности по рекомендации аттестационной комиссии при неполном соответствии квалификационным требованиям, не может рассматриваться в качестве корректного механизма восполнения нормативных пробелов применительно к системе образовательных организаций МВД России. Указанная норма разработана в логике трудовых правоотношений и не учитывает специфику служебного статуса сотрудников органов внутренних дел, а также различие между служебной аттестацией и аттестацией педагогических работников. Указанные обстоятельства обусловливают то, что в научной правовой доктрине вполне обоснованно ставится вопрос о целесообразности принятия самостоятельного нормативного правового акта, который бы устанавливал единые правила проведения аттестации работников образовательных организаций [10].
Мы придерживаемся аналогичной позиции и полагаем, что проблема должна решаться не за счет расширения усмотрения комиссий и не локальными компромиссами образовательных организаций, а ведомственной нормативной регламентацией. В связи с этим для устранения выявленных проблем целесообразно внести изменения в Закон о службе и приказы МВД России в части определения квалификационных требований к должностям педагогических работников, отнесенных к профессорско-преподавательскому составу образовательных организаций МВД России, назначение на которые осуществляется по результатам конкурса, а также закрепить возможность проведения внеочередной аттестации для участия в конкурсе в случае неполного соответствия кандидата установленным требованиям. Реализация указанных мер позволит повысить правовую определенность, предсказуемость и устойчивость кадровых решений в системе ведомственного образования МВД России.
1. Жильцов М.А., Белозерова К.А. Дефекты законодательства о порядке замещения должностей педагогических работников, относящихся к профессорско-преподавательскому составу // Трудовое право в России и за рубежом. 2024. № 4. С. 42–45. DOI: https://doi.org/10.18572/2221-3295-2024-4-42-45.
2. Современные кадровые технологии в органах власти: монография / А.М. Беляев, Е.Д. Богатырев, А.И. Галкин и др.; под общ. ред. С.Е. Прокофьева, А.М. Беляева, С.Г. Еремина. Москва: Юстицинформ, 2015. 662 с.
3. Неверов А.Я. Нормативное регулирование труда преподавателей: проблемы реализации и пути их решения // Российская юстиция. 2023. № 11. С. 42–49. DOI: https://doi.org/10.52433/01316761_2023_11_42.
4. Лютов Н.Л. Срочный трудовой договор как инструмент неустойчивой занятости: многократное перезаключение и возможность заключения с научно-педагогическими работниками // Трудовое право в России и за рубежом. 2018. № 4. С. 20–23.
5. Абалдуев В.А., Ерохина Т.В. К вопросу о применении профессионального стандарта при замещении должности руководителя организации высшего образования // Трудовое право в России и за рубежом. 2022. № 2. С. 40–43. DOI: https://doi.org/10.18572/2221-3295-2022-2-40-43.
6. Курбангалеева О.А. Профессиональные стандарты // Советник в сфере образования. 2019. № 6. С. 39–48.
7. Шестакова Е.В. Сложные вопросы квалификации работников // СПС КонсультантПлюс, 2020 (дата обращения: 16.02.2026).
8. Барсуков С.И., Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный). Москва: Деловой двор, 2012. 424 с.
9. Образовательное законодательство России. Новая веха развития: монография / Л.В. Андриченко, В.Л. Баранков, Б.А. Булаевский и др.; под ред. Н.В. Путило, Н.С. Волковой. Москва: ИЗиСП, 2015. 480 с.
10. Чиканова Л.А. Организация и порядок проведения аттестации работников // Хозяйство и право. 2008. № 9. С. 62–74.
