Введение
Концепт «конституционализация» воспринимается в российской правовой доктрине в нескольких значениях, среди которых доминируют следующие подходы:
1) конституционно-правовая формализация определенных общественных отношений [1, 2];
2) процесс образования конституционно-правовых институтов [3, 4];
3) процесс обретения отдельными видами правоотношений конституционной реальности [5].
Применительно к институту политических партий, получившему неоднозначное правовое закрепление в нормах Конституции Российской Федерации посредством формулирования принципов, ценностей и гарантий, конституционная реальность подвержена влиянию разнообразных факторов. В своем совокупном выражении они предопределяют особенности не только формирования норм партийного законодательства, но и их толкования, что трансформирует правоприменительную практику. Одним из таких условий конституционализации выступает контроль за партийной деятельностью, осуществляемый уполномоченными государственными органами. Его развитие в российском законодательстве о политических партиях, подкрепленное систематизацией правореализационных подходов к осуществлению отдельных мер воздействия на партийные организации, демонстрирует вектор проектирования современной конституционной реальности партийных правоотношений.
Обзор литературы
Контроль в конституционно-правовом измерении обладает многозначным содержанием, которое выявляется как в общеправовых рамках (в качестве института, полномочия, меры воздействия) [6, с. 1834], так и применительно к отдельно взятым правоотношениям [7, с. 36]. Исследователи сходятся во мнении, что контроль выступает совокупностью средств, необходимых для сбора и анализа информации об определенном объекте для принятия управленческого решения [8, с. 221].
Вместе с тем получение соответствующих сведений о партийной деятельности далеко не всегда сопряжено с реализацией контрольных полномочий. Исходя из этого, авторы по-разному трактуют цели, функции, задачи контрольной деятельности в отношении политических партий [9, 10], выявляют правовые и управленческие отличия между отдельными видами контроля [11], устанавливают пределы их осуществления [12].
Такая неоднозначность в теоретических подходах к понятию контроля вызвана особенностями российского партийного законодательства, поскольку в действующей редакции Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» (далее – Федеральный закон 2001 г.) данный термин не получил правового определения, несмотря на его многократное использование в партийно-правовых нормах. Так, он задействован в качестве гарантии реализации принципа равенства парламентских партий при освещении их деятельности в государственных средствах массовой информации субъектов РФ (п. 1.3 ст. 32 Федерального закона 2001 г.), что конкретизировано специальным Федеральным законом от 12.05.2009 № 95-ФЗ1. Аналогичный терминологический ряд прослеживается в закреплении функции по проверке финансовой отчетности политических партий за органом, осуществляющим контроль в сфере налогов и сборов (п. 1 ст. 35 Федерального закона 2001 г.).
Специализированное выражение контроль в отношении политических партий получил в ст. 38 Федерального закона 2001 г., посвященной сугубо организационным аспектам его реализации, что, в свою очередь, демонстрирует объем административных полномочий и распределение контрольных функций между государственными органами. В результате исследователи отмечают, что изменения в законодательном регулировании такого контроля за партийной деятельностью на фоне развивающейся правоприменительной практики показывают фактические конституционные условия существования политических партий в Российской Федерации [13, с. 110; 14, с. 44].
Материалы и методы
В методологическом плане сращивание терминов «конституционализация» и «формализация» приводит лишь к текстуальному исследованию особенностей нормативно-правового закрепления партийных отношений. Между тем процессы, сопровождающие обретение институтом политических партий определенной конституционной реальности, протекают в различных формах, многие из которых не привязаны к отдельно взятому нормативно-правовому или правоприменительному акту [15]. За основу конституционализации необходимо брать сами правоотношения, в которых воплощаются конституционно-правовые ценности и принципы, в том числе такие конституционные абстракции, как многопартийность [16, с. 804].
Таким образом, конституционализация представляется многоступенчатым процессом развития конституционно-правового статуса политических партий как в законодательстве, так и при реализации правовых норм и конституционных ценностей. Указанная особенность обоснована отнесением данных правоотношений в рамки комплексного правового института, подчиненного нормам разной отраслевой принадлежности. Отмеченный вывод подтверждается использованием метода правовой герменевтики, позволяющего избежать буквального толкования законодательных норм и выявлять скрытый смысл задействованных в них категорий и терминов. Кроме того, применение системного метода приводит к обобщению особенностей правового регулирования контроля за партийной деятельностью в разветвленной структуре норм партийного права.
Результаты исследования
Динамика законодательного регулирования контроля за партийной деятельностью привязана к сугубо политическим процессам, происходящим в Российской Федерации постсоветского периода. Отсутствие специального закона, регламентирующего порядок создания, осуществления деятельности и прекращения политических партий, на протяжении 1990-х гг. привело к формированию двух типов контроля:
1) общий контроль затрагивал соблюдение партийными организациями требований законности в сфере функционирования общественных объединений, выступавших в качестве некоммерческих юридических лиц;
2) специальный контроль был посвящен участию партий и иных организаций со смежным правовым статусом в избирательных процессах.
Формально схожий механизм регулирования контроля за деятельностью политических партий можно было выявить в первоначальной редакции Федерального закона 2001 г. Так, в п. 1 ст. 38 выделялась категория «регистрирующих органов», наделенных контрольными полномочиями по соблюдению партийными организациями не только законодательства, но и устава политической партии. Подобная модель сбора и анализа сведений действовала в отношении всех юридических лиц вне зависимости от их организационно-правовой формы, вследствие чего ученые квалифицировали такой контроль в качестве общеправового [17].
Другим типом контроля за партийной деятельностью в первоначальной редакции Федерального закона 2001 г. был налоговый контроль, который имел специализированный предмет: источники доходов, размеры получаемых средств и налоги. При этом в нормах рассматриваемого закона отсутствовало указание на контроль со стороны органов, уполномоченных в сфере проведения выборов и референдумов. Данный пробел обосновывался несовпадением объекта законодательного регулирования, ведь нормы Федерального закона 2001 г. посвящены корпоративным аспектам деятельности политических партий, а избирательные правоотношения регламентируются другими законами, наделявшими Центральную избирательную комиссию Российской Федерации отдельными контрольными полномочиями.
Однако в 2002 г. Федеральный закон № 31-ФЗ2 расширил категорию государственных органов, наделенных контрольными функциями в отношении политических партий. Вместо «регистрационных органов» в п. 1 ст. 38 Федерального закона 2001 г. была введена формулировка «уполномоченные органы», что негативно оценивается исследователями по причине административно-правовой конкретизации организационных форм исполнительной власти, включенных в систему контроля за партийной деятельностью [18, с. 24].
В 2005 г. Федеральный закон № 95-ФЗ ввел в ст. 38 Федерального закона 2001 г. специальный пункт 1.1, в котором контрольные полномочия в отношении основных партийных финансов и имущества закреплялись за Центральной избирательной комиссией и региональными избирательными комиссиями при сохранении налогового контроля со стороны органа исполнительной власти, осуществляющего управленческие функции в области налогов и сборов (п. 2 ст. 38).
Таким образом, специальный контроль за партийной деятельностью получил типологизацию по предмету правового регулирования с разной отраслевой принадлежностью контрольных правоотношений:
- по нормам избирательного и партийного законодательства со стороны Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов РФ;
- по нормам налогового законодательства со стороны налоговых органов.
Вместе с тем в 2014 г. Федеральный закон № 355-ФЗ формально упразднил выделение налогового контроля за политическими партиями в структуре ст. 38 Федерального закона 2001 г. Впрочем, фактически это не привело к отмене данного вида контроля по нормам налогового законодательства. Более того, внутри Федерального закона 2001 г. сохранилось разграничение контроля за партийной деятельностью в области финансов (п. 1 ст. 35) за тем лишь исключением, что Центральная избирательная комиссия проверяет сводный финансовый отчет партий, а налоговые органы – бухгалтерский отчет.
Обсуждение и заключение
Согласно формальному критерию организационной определенности в осуществлении контроля за партийной деятельностью по нормам Федерального закона 2001 г. выделяется три его вида:
1) контроль за законностью деятельности политических партий, осуществляемый уполномоченными органами;
2) контроль за финансовыми аспектами деятельности политических партий, осуществляемый Центральной избирательной комиссией и региональными избирательными комиссиями;
3) контроль за соблюдением налогового законодательства и законодательства о бухгалтерском учете, реализуемый налоговыми органами.
В первом типологическом измерении отсутствует законодательная конкретизация, которая осуществляется на подзаконном уровне и ставит политические партии в широкие рамки административного усмотрения при фактическом сохранении данной функции лишь за Министерством юстиции Российской Федерации. Фактически в такую контрольную деятельность вовлечены также другие органы исполнительной власти (например, сотрудники Министерства внутренних дел Российской Федерации проверяют собранные партиями подписи избирателей при выдвижении кандидатов на выборы).
Во втором и третьем виде контроля прослеживается попытка законодателя придерживаться отраслевых пределов правового регулирования с фрагментарным дублированием норм:
- в избирательном и партийном законодательстве;
- в налоговом и партийном законодательстве.
Выявленная типологическая особенность и проанализированные законодательные изменения показывают влияние политико-административного проектирования на конституционную реальность, в которой развиваются партийные отношения. Закрепление контрольных полномочий за определенным органом непосредственно в Федеральном законе 2001 г. следует рассматривать как проявление конституционно-правовой гарантии невмешательства государства в партийные дела. Напротив, введение новых правовых абстракций приводит многие нормы института политических партий в административно-правовые рамки, что, в свою очередь, нарушает сложившиеся отраслевые границы.
