Введение
Статья посвящена анализу ключевого принципа организации и деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации – коллегиальности и единоначалию. Исследуется место указанного принципа в системе принципов, составляющих основу правового регулирования данного института гражданского общества в России, обосновано и формализовано авторское определение понятия «принцип общественного контроля». Объект исследования – общественные отношения, связанные с организацией и функционированием общественного контроля в России, предмет – нормы права, закрепляющие коллегиальность и единоначалие как ключевой принцип правового регулирования данного института гражданского общества в стране. В качестве основных целей исследования выступают не только формализация и анализ основных проблем, связанных с закреплением и реализацией коллегиальности и единоначалия как принципа организации и функционирования общественного контроля в Российской Федерации, но и разработка и обоснование системы мероприятий по их разрешению.
Обзор литературы
Вопросы закрепления и реализации принципов общественного контроля в Российской Федерации широко изучены в работах Р.Ю. Буримова [1, с. 84 – 90], В.В. Гриба [2, с. 3 – 8], А.И. Землина [3, с. 34 – 40], М.А. Килессо [4, с. 24 – 30], М.С. Савченко [5, с. 1396 – 1408], И.В. Тепляшина [6, с. 100 – 103], а также ряда иных авторов. Важное значение имеют и произведения, посвященные правовым основам организации и осуществления данного института гражданского общества отдельными разновидностями субъектов общественного контроля:Е.А. Абаева [7, с. 113 – 124], Ю.С. Ашинов [8, с. 80 – 83], Н.В. Кийко [9, с. 59 – 65], А.Р. Павлушков [10, с. 100 – 106], Д.А. Сафин [11, с. 28 – 33], и некоторых иных ученых. Значительный интерес представляют работы авторов, посвященные особенностям правового регулирования функционирования общественного контроля в отдельных отраслях публичного управления в стране, в частности, Е.В. Бахановой [12, с. 23 – 30], Б.М. Бижоева [13, с. 199 – 203], А.В. Васеловской [14, с. 17 – 28], В.М. Гермер [15, с. 31 – 35], И.Ю. Чеботаревой [16, с. 68 – 72] и некоторых иных ученых. Однако вопросам закрепления правовых основ разработки и принятия решений субъектами общественного контроля, совмещения в данном процессе индивидуальных и коллективных форм организации и деятельности указанных субъектов, на наш взгляд, в отечественной научной и учебной литературе уделяется недостаточное внимание, что обусловливает актуальность темы исследования.
Материалы и методы
В ходе проведенного научного исследования был использован ряд методов: формально-логический; сравнительно-правовой; историко-правовой; статистический; социологический. Материалами исследования послужили доктринальные источники, посвященные принципам организации и деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации, результаты социологических исследований о практике функционирования указанных субъектов, а также статистические данные об их организации и деятельности.
Результаты исследования
Демократия в России подразумевает активное использование народом страны всей полноты своих полномочий через прямые и опосредованные формы демократии. Однако народовластие нуждается в системе юридических гарантий, важнейшей из которых выступает общественный контроль.
Данный институт гражданского общества строится на основе ряда правовых принципов, то есть основных, наиболее общих начал, которые в своей совокупности и взаимообусловленности обеспечивают правовое регулирование формирования и функционирования общественного контроля в Российской Федерации.
Принципы общественного контроля формализованы в законодательстве. Часть из них посвящена организации правового регулирования функционирования данного института гражданского общества при контроле гражданского общества за конкретными сферами публичного управления. Например, Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» в статье 4 закрепляет принципы осуществления общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания. В свою очередь, в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в статье 6 прямо закреплено 12 принципов общественного контроля.
Полагаем, что перечень принципов, закрепленный в вышеназванном Федеральном законе, является неполным и нуждается в изменениях и дополнениях. Например, в качестве принципов общественного контроля необходимо закрепить: гласность; этику и профессионализм в деятельности представителей субъектов общественного контроля; сочетание централизма и децентрализации в организации и деятельности системы общественного контроля; коллегиальность и единоначалие в организации и деятельности его субъектов.
Чем же обосновывается необходимость дополнения перечня принципов общественного контроля, уже закрепленных в законодательстве об общественном контроле, вышеназванными принципами?
Так, принцип этики и профессионализма в деятельности представителей субъектов общественного контроля позволит повысить профессиональный уровень проведения мероприятий общественного контроля, а также оградит от участия в них лиц, которые по своим морально- этическим качествам не способны осуществлять данную деятельность, руководствуясь исключительно положениями законодательства об общественном контроле (например, лиц, ранее судимых за совершения преступлений, в частности, мошенничества).
Закрепление принципа гласности не только позволит обеспечить прозрачность проводимых мероприятий общественного контроля, но и понудит субъектов общественного контроля систематически в режиме реального времени отчитываться о результатах своей деятельности, что положительно скажется на ее эффективности.
Закрепление в законодательстве об общественном контроле принципа сочетания централизма и децентрализации в организации и деятельности системы общественного контроля позволит, с одной стороны, задействовать потенциал общественных палат и советов в помощь организации и деятельности иных организационных структур общественного контроля, с другой – определить пределы вмешательства субъектов общественного контроля в организацию и деятельность друг друга.
Важнейшую роль среди вышеназванных принципов общественного контроля в России играет принцип коллегиальности и единоначалия в функционировании субъектов данного института гражданского общества. Данный правовой принцип, как мы уже отмечали в ранее проведенных исследованиях, не только присущ общественному контролю, но и является одним из основных принципов организации и деятельности органов публичной власти в Российской Федерации [17, с. 54 – 59].
Под коллегиальностью в организации и деятельности субъектов общественного контроля в России следует понимать, что процессы создания данных субъектов, их функционирование осуществляются с использованием коллективных форм принятия решений.
Например, если проанализировать механизм создания Общественной палаты Российской Федерации, закрепленный в Федеральном законе от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», становится очевидно, что состав членов данного субъекта общественного контроля формируется с участием, например, органов публичной власти (в частности, Президента Российской Федерации), нижестоящих субъектов общественного контроля (региональных общественных палат), общероссийских общественных объединений и иных некоммерческих организаций. В свою очередь, региональные общественные палаты, например Общественная палата Краснодарского края, также формируются с участием различных органов публичной власти (в частности, главой администрации (губернатором) Краснодарского края, Законодательным Собранием Краснодарского края), региональных общественных объединений и иных некоммерческих организаций.
В деятельности субъектов общественного контроля коллективные формы принятия решений также носят важнейший характер. В частности, если проанализировать деятельность Общественной палаты Российской Федерации, то основные органы данного субъекта общественного контроля основаны на коллективной форме принятия решений: совет Общественной палаты (ее постоянно действующий орган); комиссии и рабочие группы Общественной палаты (их создание носит не обязательный характер, количество и состав комиссий и рабочих групп может меняться). При этом если состав комиссий Общественной палаты страны представлен только ее членами, то в состав рабочих групп могут включаться любые граждане, а также представители общественных объединений и иных некоммерческих организаций.
В качестве вышеназванных коллективных форм принятия решений в рамках Общественной палаты РФ (форм работы) можно выделить пленарные заседания Общественной палаты, заседания совета Общественной палаты, заседания комиссий и рабочих групп Общественной палаты.
Все наиболее важные виды деятельности Общественной палаты РФ организовываются именно путем реализации вышеназванных коллективных форм принятия решений.
Например, на пленарном заседании Общественной палаты РФ принимаются решения в виде заключений, рекомендаций и предложений (ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ); формируются общественные советы по проведению независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы (ст. 20); утверждается ежегодный доклад Общественной палаты (ст. 22).
В свою очередь, совет Общественной палаты путем принятия коллективного решения вправе направлять своих членов для участия в работе федеральных органов государственной власти (ст. 23); представлять Правительству РФ кандидатуру на должность руководителя аппарата Общественной палаты РФ для назначения на должность (ч. 3 ст. 26).
Кроме того, организация тех или иных мероприятий общественного контроля (в частности, экспертиза проектов нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти) в рамках полномочий Общественной палаты страны также осуществляется на основании решений, принятых ее советом, а также комиссиями и рабочими группами.
В свою очередь, под единоначалием в организации и деятельности субъектов общественного контроля в России следует понимать использование в их составе индивидуальных органов управления с возможностью принятия последними самостоятельных управленческих решений.
Каким же образом отражается единоначалие в организации и деятельности субъектов общественного контроля в России (в частности, на примере Общественной палаты страны)?
Так, следует отметить, что Общественная палата РФ, помимо коллективных органов, имеет и ряд индивидуальных: секретарь; его первый заместитель и заместители.
Кроме того, в деятельности субъектов общественного контроля большое значение имеют и индивидуальные формы принятия решений. В частности, на основании ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ правом принятия решений от имени Общественной палаты РФ по вопросам, отнесенным к их ведению законодательством об общественном контроле и Регламентом Общественной палаты РФ, наделен не только совет Общественной палаты, но и ее секретарь.
Закрепление, реализация и защита коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности субъектов общественного контроля как его принципа связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:
во-первых, современный институт общественного контроля не упоминается в Конституции РФ, что снижает его авторитет и значимость в глазах граждан страны, а также многочисленного бюрократического аппарата. В связи с этим необходимо инкорпорировать в текст Конституции Российской Федерации понятие общественного контроля, закрепив систему его основных принципов, включая коллегиальность и единоначалие в организации и деятельности субъектов данного института гражданского общества. Это позволит облегчить процессы унификации законодательства об общественном контроле, а также систематизировать процессы организации и деятельности субъектов общественного контроля, проведения ими мероприятий общественного контроля;
во-вторых, существенной проблемой в реализации принципа коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности субъектов общественного контроля в России выступает отсутствие его формализации в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». В связи с этим перечень принципов, указанный в вышеназванном Федеральном законе, следует дополнить принципом коллегиальности и единоначалия, под которым необходимо понимать сочетание коллективных и индивидуальных форм принятия решений как в процессе формирования и деятельности субъектов общественного контроля, так и в ходе организации и проведения ими мероприятий общественного контроля;
в-третьих, важной проблемой, затрудняющей в России формирование и функционирование субъектов общественного контроля на основании принципа коллегиальности и единоначалия, выступает очевидное преобладание коллективных форм принятия решений на единоличными как в процессе формирования и деятельности субъектов общественного контроля, так и в ходе организации и проведения ими мероприятий общественного контроля. В связи с этим в законодательстве об общественном контроле следует усилить систему индивидуальных форм принятия решений в рамках различных субъектов общественного контроля. Например, следует расширить полномочия индивидуальных органов в составе субъектов общественного контроля. В частности, в Общественной палате РФ необходимо расширить полномочия ее секретаря, первого заместителя и заместителей секретаря Общественной палаты. Например, секретарю Общественной палаты страны следует предоставить полномочия по инициированию проверки целевого использования денежных средств, полученных из бюджетов любых уровней, любыми субъектами общественного контроля в РФ. Проведение данных проверок следует вменить в обязанность Счетной палате РФ, региональным и муниципальным контрольно-счетным органам власти, Министерству финансов РФ (совместно с Общественной палатой РФ);
в-четвертых, серьезной проблемой, препятствующей развитию рассматриваемого принципа общественного контроля, выступает и отсутствие у его субъектов реальных полномочий при организации и проведении мероприятий общественного контроля. Полагаем, необходимо закрепить систему реальных полномочий за субъектами общественного контроля, в том числе за их представителями, которые организовывают и проводят конкретные мероприятия общественного контроля. Например, если в случае обнаружения представителями субъекта общественного контроля в результате проведения общественной проверки факта издания объектом общественного контроля локального акта (принятия решения, либо осуществления соответствующей деятельности) в противоречие законодательству РФ либо в нарушение конституционных прав, свобод и законных интересов граждан РФ, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, организатору общественной проверки следует предоставить право временного приостановления действия вышеназванного локального акта объекта общественного контроля (его решения, либо в целом деятельности) до принятия по существу решения соответствующим судом;
в-пятых, важной проблемой в реализации рассматриваемого принципа общественного контроля выступает и отсутствие закрепления в стране системы общественного контроля. Более того, законодатель всячески подчеркивает независимость и самостоятельность каждого субъекта общественного контроля. А возможность их кооперации друг с другом ограничена законодательством об общественном контроле лишь возможностью создания ассоциаций и союзов субъектов общественного контроля с возможным участием данных субъектов в их деятельности.
Но так ли независимы и самостоятельны данные субъекты? Очевидно, что нет. Например, закрепленный в законодательстве механизм их формирования, в котором основная роль в назначении (избрании) членов субъектов общественного контроля принадлежит органам публичной власти (например, региональным парламентам и главам исполнительной власти регионов при формировании региональных общественных палат), показывает критическую зависимость их деятельности от указанных органов публичной власти. Отсутствие у представителей субъектов общественного контроля (членов общественных палат и советов любых уровней) какого-либо иммунитета от уголовно-правового или административно-правового преследования со стороны правоохранительных органов делает их уязвимыми и с этой точки зрения. Закрепление системы общественного контроля позволит субъектам общественного контроля низового уровня опираться на организационную, правовую и материальную поддержку вышестоящих субъектов (например, той же Общественной палаты РФ). Вышестоящие субъекты общественного контроля смогут более активно привлекать к работе, в частности, рабочих групп, представителей нижестоящих субъектов. В рамках закрепления в законодательстве об общественном контроле указанной системы следует закрепить и соответствующие координационные полномочия за вышестоящими субъектами общественного контроля. В свою очередь, нижестоящие субъекты общественного контроля должны получить право на возмещение расходов, связанных, в частности, с выполнением поручений вышестоящих субъектов. Это позволит усилить единоначалие в организации и деятельности всей системы субъектов общественного контроля в РФ;
в-шестых, определенной проблемой в реализации принципа коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности субъектов общественного контроля в России выступает слабое использование положительного зарубежного опыта сочетания коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности субъектов, реализующих контроль гражданского общества над аппаратом публичной власти. По нашему мнению, следует обязать Общественную палату РФ провести совместно с Министерством юстиции РФ анализ зарубежного законодательства об общественном контроле с целью выявления оптимальных коллективных и индивидуальных форм организации и деятельности субъектов общественного контроля в иностранных государствах. Например, в качестве коллективных форм общественного контроля можно использовать обсуждение проектов нормативных правовых актов на местных сходах граждан, как это широко практикуется в Швейцарии (в целях определения степени их соответствия правам, свободам и законным интересам граждан). Ряд авторов на основе проведенных социологических и статистических исследований предлагают использовать активно разработанные за рубежом интерактивные возможности информационно-коммуникационных сетей для коллективного обсуждения возможности организации и проведения мероприятий общественного контроля, участия в них рядовых граждан, а также оценки эффективности и результативности их проведения [18];
в-седьмых, достаточно злободневной проблемой в реализации любых принципов общественного контроля выступает и слабое использование информационно-коммуникационных технологий как в процессе организации и деятельности субъектов общественного контроля, так и при проведении ими мероприятий общественного контроля. Более широкое использование данных технологий, например сети Интернет, сайтов, социальных сетей и платформ, позволит, на наш взгляд, более активно использовать коллективные формы организации и принятия решений в рамках функционирования данного института гражданского общества в Российской Федерации.
Обсуждение и заключение
Сформулируем основные выводы:
1. Работа института общественного контроля строится на основе системы принципов, то есть основных наиболее общих начал, которые во взаимосвязи и взаимозависимости обеспечивают оптимальное правовое регулирование как процессов организации и деятельности субъектов данного института гражданского общества, так и осуществляемых ими мероприятий общественного контроля.
2. Одними из важнейших принципов общественного контроля выступают коллегиальность и единоначалие в организации и деятельности его субъектов, под которыми следует понимать сочетание коллективных и индивидуальных форм принятия решений как в процессе организации и деятельности субъектов данного института гражданского общества, так и в ходе осуществления ими мероприятий общественного контроля.
3. Функционирование рассматриваемого в статье принципа общественного контроля сопряжено с рядом проблем, разрешение которых следует осуществлять с помощью: а) формализации данного института гражданского общества и системы его принципов в Конституции РФ; б) закрепления данного принципа в законодательстве об общественном контроле; в) внедрения новых индивидуальных и коллективных форм принятия решений субъектами общественного контроля; г) инкорпорирования в российское законодательство и практику общественного контроля соответствующего положительного зарубежного опыта; д) использования современных информационно-коммуникационных технологий; е) расширения полномочий субъектов общественного контроля.
