Russian Federation
VAK Russia 5.1.2
VAK Russia 5.1.4
UDC 342.5
Introduction: the article examines the specifics of the organization and functioning of local self-government during the development of the Russian state after the adoption of the Constitution of the Russian Federation in 1993 and before the new stage of municipal reform, pays attention to issues of interaction between state and municipal authorities, and takes into account the latest legislative innovations. Materials and Methods: the provisions of the Constitution of the Russian Federation of 1993, Federal Law No. 154-FZ of August 28, 1995 "On the General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation"; Federal Law No. 131-FZ of October 6, 2003 "On the General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation", Federal Law of March 20, 2025 No. 33-FZ "On the general principles of the organization of local self-government in the unified system of public Authority." The theoretical and methodological basis of the research was the work of scientists and specialists in the field of constitutional law and municipal law. The methodological basis of the research was a systematic approach, a general dialectical method of scientific knowledge, as well as comparative legal and historical-legal research methods. Results: the results of the study are to identify the features of the phased reform of the local government system, to analyze the provisions of the new Federal Law regulating the constitutional and legal status of local authorities, which comes into force on June 19, 2025. Discussion and Conclusions: the authors draw conclusions about a significant change in the principles of organization and functioning of the system of local self-government bodies, depending on the implementation of constitutional reforms, and about the continuation of the process of forming an effectively functioning system of local government in the Russian state, which is determined by the latest changes in national legislation related to the adoption of a new Law on the Institution of Local Self-Government.
government; public administration; local self-government; implementation of law; issues of local importance; interaction of levels of government; public law institutions
Введение
Конституционная система российского государства, закрепленная в Конституции страны, представляет собой фундаментальный комплекс норм, устанавливающих принципы организации публичной власти. Внесенные в Конституцию Российской Федерации в 2020 году поправки охватили пять ключевых аспектов, представляющих собой сущностные изменения в конституционном устройстве страны: первым стал вопрос об оптимизации и стабилизации системы государственности России, где под оптимизацией подразумеваются приспособление и улучшение функционирования государственных структур, а стабилизация направлена на обеспечение устойчивости и эффективности этих структур в долгосрочной перспективе.
Вторым важным аспектом является укрепление суверенной государственности, где усиление независимости и самостоятельности государства становится приоритетным направлением. Это включает в себя укрепление контроля над своими внутренними и внешними делами, обеспечивая неприкосновенность и суверенитет государства в современных условиях. Третьим значимым аспектом становится повышение ответственности публичной власти, что предполагает усиление механизмов и мер контроля за действиями и решениями представителей власти, обеспечивая тем самым более эффективное и справедливое управление государственными ресурсами и интересами общества. Следовательно, группа поправок, внесенных в Основной закон, представляет собой комплексные изменения, затрагивающие новые аспекты статуса, функционирования, полномочий и мер ответственности публичных органов власти.
Осуществление принципов реализации местного самоуправления находится на стадии поиска оптимальной и эффективной модели. Местное самоуправление играет важную роль в общественной жизни современной России, но до настоящего времени юридическая природа этого института до конца не определена. В рамках российской концепции организации власти в условиях федеративного государства осуществляется реализация идеи местного самоуправления как важнейшего инструмента формирования гражданского общества, с одной стороны, и как властного института – с другой. При наличии значительного количества научных исследований в этой области, тем не менее, недостаточно раскрыт институт российской публичной власти.
В 2021 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», внесены очередные изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наконец в марте 2025 был подписан новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», принятие которого длилось почти четыре года.
Законодательные новеллы, призванные укрепить вертикаль власти, обусловливают разработку и реализацию теоретических основ и рекомендаций, связанных с деятельностью органов местного самоуправления в российской реальности.
Конституция Российской Федерации в главе восьмой содержит отдельные признаки местного самоуправления, однако полного определения понятия данного института в Основном законе не приводится. Понятие местного самоуправления, представляющее собой важный элемент как для отраслей права, так и для практического осуществления юридических принципов, выступает в роли одного из ключевых элементов в системе правовых отношений. Это выражается в многоаспектной природе исследования данного института как явления, поддающегося комплексному анализу в контексте его влияния на формирование одной из ступеней власти и гарантирование прав и свобод граждан.
Указанные выше положения свидетельствуют об актуальности исследования особенностей организации и осуществления местного самоуправления и требуют осмысления с учетом законодательных изменений.
Обзор литературы
Исследование вопросов, затронутых в статье, определило обращение авторов к нормативным правовым источникам, научной литературе, материалам периодических изданий. Необходимо отметить, что весомый вклад в исследование заявленной проблематики в разные годы внесли С.А. Авакьян [1, 2], С.Ю. Кабашов [3], К.И. Корсун [4], Т.А. Лахтина [5], А.А. Уваров [6] и ряд других ученых.
Заслуживает особого внимания анализ федерализма в вопросах соотношения федеральных и региональных органов государственной власти в работах О.О. Томилина [7], М.С. Саликова [8] и других исследователей.
Особенности новой модели государственного управления и самоуправления, изменение содержания властных полномочий обусловили интерес к проблематике исследования.
Материалы и методы
При подготовке статьи был использован широкий круг разнообразных источников. Среди них следует отметить нормативные правовые акты, российское законодательство, научные исследования отечественных ученых. В работе использованы системный подход, общедиалектический метод научного познания, а также сравнительно-правовой методы исследования.
Результаты исследования
В Федеральном законе от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который направлен на совершенствование организации местного самоуправления в Российской Федерации и подготовлен в развитие положений Конституции РФ о единой системе публичной власти, дается следующее определение местному самоуправлению. Согласно статье 1, «местное самоуправление – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации форма самоорганизации граждан в целях осуществления народом своей власти для самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией Российской Федерации настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации»1.
Отечественные ученые, признавая значимость местного самоуправления в механизме публичного управления, выделяют похожие характеристики, присущие данному институту.
Во-первых, местное самоуправление – часть децентрализации. В контексте российской политической системы и национально-государственного устройства трехуровневая модель управления является оптимальным вариантом, предпочтительным для избегания излишней централизации, поскольку известно из исторического опыта, что сверхцентрализация может сопровождаться формированием авторитарных режимов, что в свою очередь подрывает принципы демократии и гражданских свобод.
Во-вторых, это звено государственного механизма, что выражается в следующем: 1) единство территориального пространства. С.Ю. Кабашов, в частности, отмечает, что муниципальное образование не является замкнутым пространством и должно соблюдать правила, которые устанавливает государство [3]; 2) общий род функций. А.А. Уваров указывает, что, хотя некоторые вопросы управления и были переданы местным властям, они все еще находятся в сфере интересов центра [6]; 3) совокупность целей и задач. Власть на любом уровне обязана регулировать наиболее важные общественные отношения, упорядочить жизнь общества, обеспечивать его развитие.
В-третьих, местное самоуправление является частью оптимального функционирования демократического общества. В рамках федеративной структуры России территории субъектов Российской Федерации выступают в качестве конституционно установленных компонентов, обеспечивая сбалансированное взаимодействие федеральной и региональных власти, а также органов местного самоуправления. Такая структура позволяет учитывать и соблюдать разнообразие культур, традиций и интересов различных муниципальных образований внутри страны, способствуя устойчивому социальному развитию и поддерживая принципы плюрализма и гражданского общества. По нашему мнению, полноценная реализация местного самоуправления в России представляется сбалансированным вариантом существования государства, что, в свою очередь, способствует обеспечению стабильности и устойчивости политической системы в стране.
Следовательно, данный институт охватывает комплекс различных сфер общественной жизни, представляя собой своего рода палитру политических, экономических и социокультурных аспектов, в связи с чем выработка его универсального определения является весьма затруднительным. Однако следует помнить, что развитие местного самоуправления играет значимую роль в системе российской власти, когда муниципальным образованиям необходимо предоставить известную долю самостоятельности для их эффективного функционирования.
Стоит отметить, что законодательство о местном самоуправлении неоднократно обновлялось. Вслед за Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года на всенародном голосовании, провозгласившей признание и гарантии осуществления в стране местного самоуправления, в августе 1995 года был принят Федеральный закон2, положивший начало новой муниципальной реформе. В Законе закреплялись статус этого института в осуществлении народовластия на местном уровне, а также правовые, экономические и финансовые основы его деятельности и государственные гарантии их реализации.
Вслед за принятым Федеральным законом законы субъектов закрепили свое административно-территориальное деление и самостоятельно определили статус муниципальных образований. Возникшие после этого проблемы были связаны с районированием регионов, поскольку оформление полного списка муниципальных образований и проведение процедуры признания положений основных законов субъектов Конституции Российской Федерации продолжалось несколько лет.
Далее в 1998 году была ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления3, которая закрепила фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления.
Следующим этапом законодательного регулирования этого института стал принятый в 2003 году Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон стал значимым этапом в реализации власти на муниципальном уровне и продолжил реформирование местного самоуправления. Законодатель предложил ряд положений, связанных с тем, что, во-первых, местное самоуправление, выступая в качестве института гражданского общества, реализует конституционные права граждан. Во-вторых, была закреплена двухуровневая территориальная структура, где городские и сельские поселения представляли первый уровень, а городские округа и муниципальные районы, которые наделялись отдельными государственными полномочиями, вошли во второй уровень. В-третьих, были разграничены полномочия между тремя уровнями власти – федеральным, региональным и местным, а таже определена возможность наделения муниципалитетов отдельными государственными полномочиями только на основании федеральных законов и законов субъектов. В-четвертых, особое внимание уделялось формированию местных бюджетов.
Институт местного самоуправления представляет собой более чем просто структурную форму: это сложная конфигурация взаимосвязанных конституционных элементов, приобретающих практическую значимость в рамках устоявшихся институтов, управляемых законодательством и осуществляющих функции публичной власти. В этой сложной динамике конституционных взаимосвязей отражается реальная конституционная практика, которая формирует структурированный облик местной власти, акцентируя внимание на осуществлении прерогатив органов публичной власти, в соответствии с установленными конституционными ценностями и нормами. В контексте рассмотрения данного вопроса, необходимо выделение ряда положений, которые требуют более тщательного анализа и обобщений.
В первую очередь, следует обратить внимание на ограниченность своих доходов, которые бы позволили муниципальной власти самостоятельно и эффективно выполнять свои полномочия. Сегодня день муниципалитетам необходимы дотации и помощь государства. Установление контроля над расходованием государственных средств привело к тому, что местное самоуправление стало встраиваться в вертикаль публичной власти. Эти процессы происходят в последние десятилетия наиболее активно, получая законодательное закрепление на основании соответствующих изменений.
В 2023 году, по данным Министерства финансов Российской Федерации4, объем доходов местных бюджетов составил 7 136,9 млрд рублей (выше уровня 2022 года на 10,2%). У более чем 50% муниципальных образований объем дотаций превышает 20% собственных доходов. При этом большинство муниципальных образований (93%) являются получателями дотаций. Доля городских и сельских поселений, а также внутригородских районов снижается, а для муниципальных районов наблюдается разнонаправленная динамика. Это следствие процесса укрупнения муниципальных образований, уменьшения числа городских и сельских поселений, их объединения и преобразования в городские и муниципальные округа.
В свете реформирования института местного самоуправления вопрос укрупнения муниципальных образований нуждается в дополнительном анализе. В связи с внесенными в 2020 году поправками в статью 131 Конституции Российской Федерации были добавлены части 1.1 и 3. Изменения коснулись содержательной части, в соответствии с которой вместо формулировки «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях», была закреплена новая редакция «местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом».
Территориальная организация местного самоуправления базировалась на установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положениях, которые не только предоставляют нормативный каркас для деятельности институтов местной власти, но и включают в себя принципы, обеспечивающие последовательность процедур формирования муниципальных образований, их пространственную обособленность и вопросы, связанные с определением и установлением границ муниципалитетов, что способствует соблюдению и защите их основных прав и интересов.
Муниципальные округа начали активно формироваться на территории отдельных субъектов Российской Федерации, например, в Ставропольском, Пермском, Приморском краях. В настоящие время тенденция к созданию муниципальных округов продолжается. По состоянию на 1 января 2024 года муниципальные округа были образованы в 27 субъектах Российской Федерации. На сегодняшний день по России в целом образовано 324 муниципальных округа5.
2025 год открыл новую страницу в реформировании местного самоуправления. 20 марта Президент России подписал новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», разработка и принятие которого затянулись почти на четыре года. Закон вступил в силу 19 июня 2025 года, однако отдельные его положения, связанные, к примеру, с осуществлением муниципального контроля или полномочиями органов местного самоуправления по обеспечению жизнедеятельности населения, вступят в силу не ранее 1 января 2027 года.
Изменения, внесенные в действующее законодательство, позволяют критически осмыслить особенности организации местного самоуправления. В соответствии со статьей 9 Закона муниципальным образованием признается публично-правовое образование, созданное на территории с постоянно проживающим населением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и(или) через органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в трех видах муниципальных образований – городской округ, муниципальный округ, внутригородское муниципальное образование города федерального значения.
Однако созданная модель муниципальной территориальной организации свидетельствует о явных трудностях в вопросах обеспечения самостоятельности местной власти. Закон закрепляет развитие одноуровневой системы организации местного самоуправления, однако, внушает оптимизм возможность сохранения двухуровневой системы. Мы разделяем мнения исследователей [4, 5], что существовавшая двухуровневая система местного самоуправления имела ряд весомых преимуществ. К примеру, первый уровень организации поселенческой структуры позволял населению оперативно решать вопросы местного значения. При объединении поселений в единое муниципальное образование такая возможность фактически утрачивается и приводит к урбанизации городских и сельских поселений. Проблема становится более значимой, если учесть, что некоторые регионы ориентированы именно под сельскохозяйственную отрасль, например, Поволжье, Урал, Северный Кавказ.
Возникновение муниципальных округов происходит следующим образом. Поселенческие структуры с небольшим составом населения, объединяясь друг с другом, формируют большое муниципальное образование, становясь таким образом городским или муниципальным округом. При этом упраздняются отдельные органы власти. В рамках этого механизма власть конкретизируется и направляется через специальные учреждения, действующие в рамках конституционной системы. Нельзя упускать из внимания особый статус органов местного самоуправления, выступающих в качестве важного способа реализации власти народа. Они, хотя и не входят в структуру государственных органов, играют значимую роль в системе управления, привнося необходимую децентрализацию и учитывая интересы общественных групп на уровне местности. Подобная ситуация может способствовать ограничению права местного населения участвовать в управлении делами муниципалитетов.
Проблема отхода от поселенческой организации муниципальных образований углубляется в связи с тем, что население укрупненных территорий не принимает участия в их реорганизации, поскольку вопросы объединения решают представительные органы. Вместе с тем непосредственное народовластие, реализуемое через выражение своего мнения гражданами на местах, по поводу реорганизации муниципальных образований становится ключевым элементом в системе политического взаимодействия, призванными обеспечить прямое влияние народа на преобразование муниципалитетов.
Законодательные новеллы коснутся определения границ муниципальных образований, будут учитываться принципы транспортной доступности и развитой инфраструктуры, изменятся способы формирования представительного органа муниципального образования, устанавливается единый пятилетний срок наделения полномочиями депутатов и главы муниципального образования. В целях реализации конституционного принципа единства публичной власти в качестве одного из способов избрания главы муниципального образования предусматривается предложение кандидатур высшим должностным лицом субъекта.
Обсуждение и заключение
Новый этап реформы публичной власти в России характеризуется существенными новеллами в правовом регулировании местного самоуправления, обусловленный во многом анализом практики реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ. С момента его принятия в него было внесено значительное количество изменений: более двухсот изменяющих законов. Новый Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» ознаменовал существенный поворот в реформировании публичной власти, ее муниципального уровня.
Значительные изменения претерпевают территориальные основы местного самоуправления. Переход к одноуровневой модели должно обеспечить, по мысли законодателя, привязку местной власти не к территории, а к населению6. В свете сложившейся практики перераспределения полномочий снизу вверх, от поселений к районам, от муниципалитетов к регионам, новая модель позволит повысить эффективность органов местного самоуправления, укрепить финансовую основу их деятельности.
Значительной корректировке подвергнута структура компетенции местной власти. Наряду с понятием «вопросы местного значения», установленным Конституцией Российской Федерации и являвшемся одним из базовых, в Федеральном законе № 131 законодатель вводит новое понятие «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения», содержание которого остается нераскрытым. Не содержит закон и перечня таких вопросов. В то же время законодатель перечисляет полномочия органов местного самоуправления (ст. 32), причем закрытым перечнем. Обращает на себя внимание то, что значительная часть таких полномочий дублирует содержавшиеся в прежнем законе (ФЗ № 131) вопросы местного значения. По мнению авторов Закона, введение указанной новации обусловлено стремлением избежать путаницы при перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации7. На наш взгляд, произошедшая корректировка законодательства позволяет судить о предоставлении субъектам федерации значительных прав по разграничению полномочий между муниципалитетами. Субъекты РФ получают теперь возможность контролировать, определять объем полномочий органов местного самоуправления. С одной стороны, это усиливает ответственность региональной власти перед населением, с другой – способно отстранить местные сообщества от участия в принятии важных для них решений. Новая модель местного самоуправления предусматривает значительное расширение компетенций органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, но как они будут реализованы на практике – вопрос времени.
Концептуальная модель местного самоуправления продолжает трансформироваться, процесс совершенствования российского законодательства в этой сфере объясняет повышение значимости местного самоуправления в решении жизненно важных для населения вопросов. Муниципальные органы власти наделяются новыми полномочиями, население муниципальных образований становится более требовательным к качеству решений органов публичной власти.
Следует отметить, что принцип народовластия, хотя и обладает четко определенными формами, регламентированными конституционными положениями, в сущности подвергается ряду трудностей в своей эффективной реализации, что приводит к заметному разрыву между теоретическими концепциями и практическими аспектами его воплощения. Такие системные несоответствия, которые имеют место в сфере осуществления местного самоуправления, обозначаются сложностью переноса теоретических принципов на конституционную практику. Очевидность подобных коллизий заставляет обращать внимание на проблемные области, требующие внимания и решения, чтобы избежать утраты государством своего статуса демократического образования, поскольку демократические ценности и народовластие, реализуемое через органы местного самоуправления, неразрывно переплетаются, составляя взаимозависимую основу существования.
1. Avak'yan S.A. Mestnoe samoupravlenie kak forma publichnoj vlasti: konstitucionnye ozhidaniya i real'nye konstrukcii // Yuridicheskij mir. 2020. № 1. S. 15 – 20. EDN: https://elibrary.ru/XKLTQY
2. Avak'yan S.A. Konstitucionnaya reforma 2020 i rossijskij parlamentarizm: real'nost', resheniya, ozhidaniya // Vestnik Moskovskogo gosudarstvennogo oblastnogo universiteta. Seriya: Yurisprudenciya. 2020. № 3. S. 3 – 33. DOI: https://doi.org/10.18384/2310-6794-2020-3-7-33; EDN: https://elibrary.ru/SFHKXO
3. Kabashov S.Yu., Gimaev I.R., Lavrent'ev S.N. Mestnoe samoupravlenie i municipal'naya sluzhba v sisteme vlastnyh otnoshenij / pod red. V.V. Eremyana. Ufa: Gilem, 2016. 285 s.
4. Korsun K.I. Mestnoe samoupravlenie posle popravok v konstituciyu rossijskoj federacii 2020 goda: kurs na vzaimodejstvie s gosudarstvennoj vlast'yu ili vstraivanie v ee vertikal'? URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mestnoe-samoupravlenie-posle-popravok-v-konstitutsiyu-rossiyskoy-federatsii-2020-goda-kurs-na-vzaimodeystvie-s-gosudarstvennoy.
5. Lahtina T.A. Rol' mestnogo samoupravleniya v sisteme publichnoj vlasti // Vestnik Mosk. un-ta MVD Rossii. 2017. № 6. S. 115 – 119.
6. Uvarov A.A. Mestnoe samoupravlenie v Rossii. Moskva: Norma, 2018.
7. Tomilin O.O. K voprosu ob organizacii publichnoj vlasti v sub"ektah Rossijskoj Federacii // Nauchnoe obozrenie. Mezhdunarodnyj nauchno-prakticheskij zhurnal. 2021. № 6. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-ob-organizatsii-publichnoy-vlasti-v-subektah-rossiyskoy-federatsii/viewer. EDN: https://elibrary.ru/ZQXZET
8. Salikov M.S. Transformaciya zakonodatel'nogo regulirovaniya organizacii publichnoj vlasti v sub"ektah Rossijskoj Federacii (est' li mesto federalizmu) // Vestnik Surgutskogo gosudarstvennogo universiteta. 2021. № 4. S. 96 – 104. DOI: https://doi.org/10.34822/2312-3419-2021-4-96-104; EDN: https://elibrary.ru/MHJCYJ
