Doneck, Russian Federation
UDK 35.076.2 Внесение предложений. Возложение задач или административной власти
Introduction: this article presents an analysis of the models of response employed by executive authorities in emergency circumstances. The authors justify the necessity of supplementing the centralized model of command and control with models of coordination. It is highlighted that there is a need to extend the autonomy of responders deployed to the scene of an incident in order to enable them to make response decisions. Materials and Methods: in preparing this article, a comprehensive range of specialized literature and a substantial collection of empirical materials reflecting the practice of prompt response to emergencies in diverse countries were examined. The distinctive features of normative-legal regulations governing the mitigation of adverse factors were also considered. The case-interview method was employed to identify the organizational attributes of prompt services. A comparative approach was employed to examine the experiences of prompt response units in foreign countries. Results: the findings of the study indicate that during the initial deployment of forces and resources until the implementation of a specific legal framework, the primary responsibility for responding to emergencies lies with the frontline units of law enforcement agencies. The practice of law enforcement agencies in emergency situations demonstrates the necessity for supplementing the centralised management model with models of horizontal coordination of front-line units' actions, thereby affording them autonomy in decision-making during the initial response period. Discussion and Conclusions: it is evident that the forward coordination model cannot be regarded as an isolated method for organising an emergency response. The forward units deployed to the scene of an incident are in possession of more detailed information about the actual situation. However, in contrast to the higher levels of management, they lack the comprehensive information that characterises the prompt situation. The intricate nature of the negative factors in question necessitates interagency collaboration, which the units directly engaged in suppression activities are unable to achieve without assistance.
rapid response; front line outfits; decision coordination; centralised management of management decision support systems
Введение
Опыт, накопленный правоохранительными органами по реагированию на различные чрезвычайные обстоятельства, дает основание утверждать, что в большинстве случаев начальный этап реагирования характеризуется отсутствием объективной информации, неполной слаженностью сил и средств, недостаточной эффективностью управленческого воздействия, что в целом влечет слабую координацию привлеченных сил и средств при реагировании на чрезвычайные обстоятельства.
Следует сделать вывод, что причиной этого оказывается организационно-управленческий разрыв между уровнями управления и передовыми нарядами, непосредственно находящимися на месте происшествия.
Между тем практика свидетельствует, что именно первый этап является решающим в определении эффективности мер, принимаемых для спасения граждан, защиты их жизни и здоровья.
Материалы и методы
На основе анализа нормативных правовых актов рассмотрена организация системы реагирования на чрезвычайные обстоятельства, в рамках кейс-интервью сотрудников оперативных подразделений проанализирована практика деятельности нарядов при возникновении негативных событий. При написании статьи использовались данные аналитических справок органов государственной власти и муниципальных органов, был осуществлен обзор статей и монографий, посвященных управлению силами и средствами при чрезвычайных обстоятельствах. Использовались сравнительный методы, метод анализа и эвристики.
Результаты исследования
Факторы, оказывающие влияние на уязвимость организационных структур к чрезвычайным обстоятельствам, можно разделить на следующие группы:
1. Географическая (территориальная) распределенность и удаленность субъекта, непосредственно наделенного правом принимать управленческое решение, от передовых нарядов. При этом наблюдается пониженная пропускная способность каналов информационного обмена, что затрудняет взаимодействие находящихся на расстояниях организационных структур правоохранительных органов и специальных подразделений.
Преобладание в организационных подходах и практике централизованного порядка принятия управленческого решения, недостаточная самостоятельность у территориально распределенных организационных единиц, отсутствие навыков принимать решения под свою ответственность приводят к тому, что реагирование на чрезвычайные обстоятельства сильно зависит от параметров поступающей информации. Подобное положение сложилось в силу того, что передовые наряды не адаптированы к принятию решения непосредственно. При этом значение имеют не только технические характеристики информации, но и то, насколько передаваемая информация обладает содержательной полнотой, например, как она характеризует складывающуюся оперативную обстановку, вид угроз, а также удобство обработки передаваемой информации, ее соответствие складывающейся обстановке, характеристике оперативной обстановке в целом, факторам внешней среды, последствиям чрезвычайного обстоятельства. Качество передаваемой информации в значительной степени зависит от способности отправителя адекватно описать свойство происшествия. Таким образом, получатель информации (а это в первую очередь субъект, наделенный правом принимать управленческое решения – субъект оперативного управления) всегда находится в ситуации качественного дефицита информации. Перед сотрудником передового наряда стоит сложная задача, зачастую в условиях стрессовой ситуации, потока разнородной информации, искажений, обусловленных эмоциональными настроениями потерпевших, отразить руководителю нарядов в сообщении важные свойства происходящего.
В какой-то мере организационный разрыв между нарядами и субъектами оперативного управления и информационный аспект этого разрыва разрешаются в результате выдвижения к месту происшествия центров принятия управленческого решения – центров оперативного управления.
2. Функциональная специализация, которая делает элементы организационной структуры зависимыми друг от друга. Нарушение функционирования одной специализированной единицы приводит к выпадению важной неотложной функции, невозможности полноценной функциональной замены. Как правило, чрезвычайные обстоятельства носят комплексный характер и связаны с наступлением разнообразных негативных социальных последствий в форме угрозы жизни и здоровья, крупного материального ущерба. Поэтому на практике от передовых нарядов уже в первые минуты требуется принятие неотложных мер, например, пресечение преступления, задержание преступников, оказание помощи жертвам, защита граждан от аварий, пожаров.
Функциональная специализация вовлеченных неотложных служб позволяет более профессионально, с экономией сил и средств отвечать на вызовы, осуществлять дифференциацию происшествий в зависимости от наступающих последствий.
В то же время на практике наблюдается разрыв от момента возникновения чрезвычайных обстоятельств до момента завершения профилирования и принятия решения о привлечении специализированной организационной структуры.
Чрезвычайно важным обстоятельством на первом этапе выступает правильный выбор организационной структуры с учетом особенностей предметной деятельности, например, в случаях совершения преступления или правонарушения своевременный вызов наряда полиции; при техногенной аварии – работа пожарной службы (МЧС); в ситуациях оказания помощи травмированным и раненым гражданам – мероприятия медицинской службы.
3. Социально-инфраструктурный фактор характеризуется наступлением негативных социальных последствий, которые оказывают существенное влияние на своевременность и оперативность принимаемых решений. Незаконное вмешательство в деятельность инфраструктуры приводит к быстрому нарастанию негативных последствий для общества. Социальная нагруженность технической инфраструктуры в современном обществе, социальная ответственность государства определяют сильную зависимость общества от функционирования государственных организационных структур.
4. Внедрение в практику как государственного, так и корпоративного управления программами оценки и оптимизации организационных структур снижает их запас прочности. Нарастание нагрузки на структуры управления, что особенно характерно для критических ситуаций, быстро истощает их оптимизированные резервы и обусловливает дисфункциональность. В научной литературе отмечается, что отказ от дублирующих структур, организационных единиц с похожими компетенциями в угоду оптимальности сводит к минимуму объем организационного резерва1.
Практика показывает, что формирование организационных структур происходит под влиянием следующих предпосылок:
1. Оперативные решения сталкиваются с ситуацией дефицита рациональности личности, действия человека в критических ситуациях зачастую неоптимальны.
2. Дефицит рациональности восполняется организационными факторами и системой поддержки принятия управленческого решения.
И дефицит рациональности, и ограничения, связанные с функциональной специализацией и разобщенностью, обусловленной территориальной распределенностью, могут быть компенсированы реализацией принципа оптимальной избыточности.
Как правило, все организационные системы управления не носят всецело рациональный характер. Эти элементы нерациональности особенно усиливаются в условиях чрезвычайных обстоятельств, когда сотрудники передовых нарядов оказываются в стрессовой, эмоционально-неустойчивой ситуации, ситуации панических настроений граждан. Руководитель должен учитывать этот параметр относительной рациональности, его неизбежность и осуществлять организационные мероприятия, планирование на основе баланса ошибок.
Такая практика позволяет рассуждать об адаптивной рациональности системы управления. Ошибки и дисфункции, неизбежно сопровождающие управление, становятся явными и в целях сохранения параметров функционирования должны быть устранены в критических ситуациях оперативно и волевым образом. «Ручное управление», эвристику следует рассматривать как характеристику этой адаптивной волевой деятельности, к которой руководитель должен быть готов с первых моментов развития чрезвычайных обстоятельств.
Следует учитывать, что сложная организация оперативного реагирования на чрезвычайные обстоятельства, как показывает практика, объективно имеет многоуровневое иерархическое построение и складывается в несколько этапов.
Есть определенная, не мгновенно осуществляющаяся, а в большинстве случаев растянутая во времени последовательность формирования этой организации оперативного реагирования. Так, первые действия реагирования осуществляют наряды полиции, оказавшиеся вблизи происшествия, потом на место происшествия выдвигаются наряды других специальных служб и дополнительные силы, устанавливается непрерывная связь и информационный обмен с подразделениями оперативного управления. На следующем этапе руководство на себя берут начальники территориальных органов, начинает действовать оперативный штаб, происходит последующее выдвижения функциональных групп и т.д. [1]. Каждый этап увеличивает состав сил и средств, ресурсное обеспечение реагирования, усиливает систему управления. Но такая организационная структура выстраивается только на последующих этапах реагирования, после первого периода, с его неопределенностью, динамичностью негативных событий, дефицита информации. Это происходит тогда, когда на место происшествия уже выдвинуты силы и средства, сформированы оперативные органы управления на месте происшествия. После этого операция реагирования приобретает характер нормативно определенного режима работы, происходит рутинизация выполнения операций.
Необходимо обратить внимание на начальный этап, когда с реагированием вполне эффективно могут справляться структуры, построенные на основе альтернативных управленческих моделей, носящие в значительной степени неформализированный характер: коллегиальные, функционально-определенные координационные отношения передовых нарядов.
В условиях высокой динамики ситуации, когда согласование с вышестоящими уровнями управления затруднено, управленческие функции распределяются на основе баланса компетенций.
Если динамичность событий чрезвычайных обстоятельств слишком высокая, если темп принятия управленческих решений не поспевает за изменениями ситуации, именно те организационные структуры, которые выдвинуты на место происшествия, являются достаточно организационно гибкими и имеют больше способностей адаптироваться, интегрировать в свою деятельность необходимые компетенции [2].
В целом гибкость системы управления достигается отказом от формализированной системы принятия управленческого решения, делегирования полномочий принятия управленческого решения на передовые наряды. Такая организационная структура должна допускать децентрализацию оперативных решений, передачу полномочия оперативного решения на уровень оперативных групп, непосредственно взаимодействующих с обстоятельствами чрезвычайной ситуации.
Централизованный порядок управления характеризуется функциональной специализацией, распределением функций по направлениям деятельности и управленческой специализацией, при которой реализуется строгое разграничение тех, кто принимает управленческое решение, и тех, кто их исполняет. Руководитель фактически имеет исключительную ответственность за накопление информации, планирование, прогнозирование, координацию и контроль, тогда как на исполнителя, действующего на местах, возложена задача трансляции информации на управляющие уровни, осуществление деятельности строго в соответствии с нормативными требованиями.
Именно критические ситуации чрезвычайных обстоятельств свидетельствуют, что уровни принятия управленческого решения в таких условиях функционируют на основе непрерывного и интенсивного обмена мнениями, коллегиального взаимодействия, включая в этот процесс и сотрудников передовых нарядов.
Быстрая смена обстоятельств происшествия сопровождается относительной деактуализацией информации. Поэтому чтобы обеспечить адекватность принимаемых мер фактической ситуации, реализуется практический принцип, который для передовых нарядов означает «кто первый столкнулся с ситуацией, тот принимает решение о непосредственных мерах реагирования», а для уровня тактического управления «кто принял сигнал, тот отвечает за принятие мер реагирования на него».
Оперативная группа тактического уровня управления до начала действия каналов информационного обмена с вышестоящими уровнями управления берет на себя ответственность принятия всего комплекса мер реагирования, даже если некоторые меры выходит за пределы ее полномочий. Это решает проблему запаздывания мер реагирования и деактуализации оценки ситуации.
Все это демонстрирует, насколько сильно свойства негативных факторов чрезвычайных обстоятельств определяют автономность уровней управления, расширенную дискрецию и ответственность.
К организационно-управленческим факторам ситуации чрезвычайных обстоятельств традиционно относят:
1. Непрогнозируемость.
2. Комплексный характер угроз.
3. Отсутствие последовательности регулярности.
4. Эскалацию угроз, экспоненциальное нарастание рисков.
5. Динамичность.
Российская практика демонстрирует все преимущества используемой централизованной модели управления при оперативном реагировании. Она обеспечивает эффективный внутриорганизационный и межведомственный ответ на негативные факторы чрезвычайных обстоятельств. Такая модель реализована в единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций2.
Однако в рамках анализа результатов реагирования на конкретные происшествия все чаще высказывается идея о необходимости уделения большего внимания децентрализованным элементам системы реагирования, с усиленным акцентом на взаимодействии и горизонтальных связях.
Предполагается, что, в отличие от централизованной модели, она сможет обеспечить гибкость, адаптивность сил и средств реагирования, а также снимет организационные ограничения, сдерживающие инициативность на уровне передовых нарядов.
И централизованная, и децентрализованная модель предполагают координацию для избегания противоречий, конфликта полномочий непосредственно на месте происшествия.
Исследования и практика свидетельствуют о существенных ограничениях возможности централизованного оперативного управления в первые часы масштабной чрезвычайной ситуации.
На первом этапе развития негативных факторов чрезвычайных обстоятельств из управленческого центра невозможно осуществить адекватный контроль и координацию деятельности нарядов выдвинутых непосредственно на место происшествия.
Это не признак неуправляемости ситуации. Передовые наряды, действуя инициативно, способны минимизировать негативные последствия происшествия. Самоорганизация деятельности передовых нарядов компенсирует наблюдающуюся в первое время дисфункциональность централизованного управления.
Эффективность самоорганизации зависит от многих субъективных и объективных факторов, в том числе от организационной парадигмы, соотношения роли исполнительской дисциплины и инициативности нарядов, подготовленности и опыта сотрудников. Тем не менее общей проблемой первого этапа чрезвычайных обстоятельств является слабая слаженность сил и средств ведомств, выдвинутых на место происшествия, чего трудно избежать, пока не сформировалась структура централизованного управления. Например, отмечается, что подразделения различных ведомств, даже если ситуация подталкивает их к инициативным решениям, опасаются выходить за пределы своих полномочий, несмотря на то, что от этого зависит выполнение задачи по защите жизни и здоровья граждан. Наряды различных служб склонны не к синхронному, а к тандемному порядку действия, не приступая к деятельности реагирования до тех пор, пока подразделения другого ведомства не закончат выполнение своих задач. При подготовке нарядов к действиям в условиях чрезвычайных обстоятельств важно сформировать навыки выбора адекватного варианта межведомственной координации на уровне передовых нарядов. К таким вариантам относятся: последовательная (тандемная), синхронная и параллельная координация [3].
Тандемный порядок зачастую не инициирует взаимодействие различных служб, наряды различных служб замыкаются в своей компетенции, опасаются выйти за пределы своих полномочий. Дух (не буква) законодательных требований защиты прав и свобод, и прежде всего жизни и здоровья граждан, утрачивается в пользу процедурных правил, порядка действия строго согласно нормативным требованиям ведомственных актов, приказов и распоряжений.
Слаженное действие передовых нарядов специальных служб на первом этапе чрезвычайных обстоятельств во многих случаях позволяет купировать и не дать развиться негативным факторам. Это происходит практически всегда, если чрезвычайные обстоятельства развиваются уже по отработанной в ходе учений и тренировок линии.
Модель координации деятельности передовых нарядов предполагает смещение центра тяжести в принятии управленческих решений из постоянно функционирующих организационных структур, подразделений оперативного управления, ситуационных центров на передовые наряды и функционирующие на месте происшествия оперативные группы [4].
Реализация модели координации требует ряда организационных мер, осуществление специализированной подготовки, практики слаживания. В этом направлении показали эффективность штабные учения, разработка межведомственных протоколов реагирования, развитие личных контактов сотрудников и руководителей, практика совместной рекогносцировки на объектах критической инфраструктуры, совершенствование технического обеспечения средств связи и обработки информации, проектирование передвижных оперативных центров и т.п.
Важным аспектом управления при реагировании на чрезвычайные обстоятельства является проблема лидерства и волевого характера принимаемых решений.
В первые моменты неопределенности чрезвычайных обстоятельств управление существенно зависит от лидерских и волевых качеств руководителя. Он, помимо нормативно установленного порядка, например межведомственной координации, может инициировать новый порядок действия [5].
Отмечается, что, несмотря на разнообразные виды подготовки к чрезвычайным обстоятельствам, наличие протоколов действий, планов, схем и других формализованных алгоритмов, фактически сотрудники служб в первые моменты действуют на основе дискреционных полномочий.
В зарубежных исследованиях выдвигаются инновационные модели принятия решений, такие как натуралистическая модель принятия решений и модель принятия решений на основе спонтанной оценки ситуации.
Анализ ряда действий сотрудников специальных служб в условиях чрезвычайных ситуаций дает основание утверждать, что даже при определении дислокации сотрудники покидали, например, посты в оцеплении, чтобы, повинуясь своему моральному долгу, эмоциональному сопереживанию, участвовать в спасении пострадавших, разборе завалов.
Обсуждение и заключение
Традиционная система управления не в полной мере применима к действиям в условиях динамичной слабо прогнозируемой ситуации.
Такие выделяемые Максом Вебером структурные характеристики управленческой системы, как стандартизация, специализация, формализация и иерархия, обусловливают существенную ограниченность свойства организационной гибкости, без чего невозможно действовать эффективно в сложной, неоднозначной, нестабильной ситуации.
Управленческая система, реализуемая в особых условиях, решает функции: принятия управленческого решения, оперативного управления, планирования и прогнозирования, логистики и обеспечения маневра силами и средствами, материально-технического обеспечения деятельности. Для больших систем управления эти функции распределяются между функциональными группами, если реагирование на ситуацию осуществляется небольшим числом должностных лиц, то происходит совмещение этих функций.
Как в первое время возникновения чрезвычайных обстоятельств, так и в последующем основная нагрузка по реагированию, осуществлению мероприятий по обеспечению общественной безопасности ложится на силы и средства, выдвинутые в район происшествия. В то время пока осуществляются развертывание оперативных групп, анализ и принятие управленческих решений оперативным штабом, передовые наряды должны быть способны и иметь компетентность в реагировании на негативные факторы чрезвычайных обстоятельств. Основу системы охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности составляет деятельность передовых нарядов, находящихся на месте происшествия, и этот фактор должен учитываться при выстраивании системы оперативного реагирования на чрезвычайные обстоятельства. Модель организации реагирования, когда наряды встроены в жесткую централизованную систему управления, с незначительными полномочиями самостоятельного маневрирования, невозможностью выйти за пределы административных процедур, должна быть изменена с учетом полномочий самостоятельного принятия решения непосредственно на месте патрулирования.
1. Gorbatenko S.P. Aktual'nye voprosy organizacii deyatel'nosti organov operativnogo upravleniya sistemy MVD Rossii pri chrezvychajnyh obstoyatel'stvah v sovremennyh usloviyah. // Akademicheskaya mysl'. 2022. № 4 (21). S. 107 – 112.
2. Prudnikov A.S. Osobennosti professional'noj deyatel'nosti sotrudnikov organov vnutrennih del v usloviyah mezhnacional'nyh i mezhkonfessional'nyh konfliktov. Psihologiya i pedagogika sluzhebnoj deyatel'nosti. 2020. № 4. S. 209 – 211.
3. Snegovoj A.V. Otdel'nye osobennosti polnomochij, osushchestvlyaemyh organami vnutrennih del Rossijskoj Federacii pri chrezvychajnyh obstoyatel'stvah // Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii. 2022. № 2 (62). S. 152 – 159.
4. Sharaevskij D.M. Organizaciya proverki gotovnosti territorial'nyh organov MVD Rossii k dejstviyam pri vozniknovenii chrezvychajnyh obstoyatel'stv (chrezvychajnyh situacij) // Vestnik nauki. 2022. № 12 (57). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/organizatsiya-proverki-gotovnosti-territorialnyh-organov-mvd-rossii-k-deystviyam-pri-vozniknovenii-chrezvychaynyh-obstoyatelstv (data obrashcheniya: 30.09.2024).
5. Kostylev D.N., Semenov A.O., Ivkin A.N. Negativnye faktory v operativnom upravlenii likvidaciej chrezvychajnyh situacij // Sovremennye naukoemkie tekhnologii. Regional'noe prilozhenie. 2017. № 1 (49). URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/negativnye-faktory-v-operativnom-upravlenii-likvidatsiey-chrezvychaynyh-situatsiy.