employee from 01.01.2001 to 01.01.2024
KYuI MVD Rossii (kafedra grazhdansko-pravovyh disciplin, docent)
employee from 01.01.2001 to 01.01.2024
Kazan', Kazan, Russian Federation
UDK 342.55 Органы власти автономных территорий, федеральных земель, областей, провинций, кантонов и т.п. Местные органы государственной власти
Introduction: the reform carried out in 2020 has established a new legal institution at the constitutional level – the federal territory (hereinafter – FT). Only the federal legislator has the only legitimate legal possibility to create and organise public authority on territorial units of this type. The article studies the legal basis for the organisation of public authority in the FT ‘Sirius’. Materials and Methods: research materials include normative legal acts regulating the legal status of FT "Sirius", scientific publications, as well as court records. When writing the article, both universal scientific (synthesis, analysis, induction, deduction, etc.) and specific scientific (formal-legal, system-structural, etc.) methods of scientific knowledge were used. Results: the article examines suggests scientific point of view on the definition of bodies of government powers on the given territorial unit; the author represents her own view concerning the structure of the relationship between public authorities on the FT ‘Sirius’. Discussion and Conclusions: at present, the legal status of the FT is determined by the federal legislator only for one FT “Sirius”. The article reveals the complex legal structure of the powers of public authorities in the FT "Sirius".
federal territory; public authorities; public legal entity; powers of public authorities; powers of the FT "Sirius"; powers of other public authorities exercised by the FT "Sirius"; competence-based, functional, hybrid interaction of public authorities FT "Sirius"
Введение
Проведенная реформа 2020 г. скорректировала положения ст. 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом.
Принятый в соответствии с конституционными поправками Федеральный закон № 414-ФЗ (ст. 1, ст. 60)1 предусматривает характерность и уникальность осуществления публичной власти на отдельных территориях, где органы публичной власти, как правило, взаимодействуя, реализуют функциональные полномочия, определенные федеральным законодателем. Подобный вывод можно сформулировать и в отношении ФТ, в частности, в отношении пока единственного опыта ее создания – ФТ «Сириус». Юридическая возможность создания территориальных единиц совершенно нового типа – федеральных территорий – обозначена в ч. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации2.
Обзор литературы
Пешин Н.Л. [1, с. 37] рассматривает несовершенство дефиниции «федеральная территория», раскрывающейся через термины «публично-правовое образование» и «публичная власть», содержание которых неизвестно российскому законодателю (впервые термин «публичная власть» определил правоприменительный орган3). Кроме этого, он затрагивает вопрос о законности распространения публичных полномочий органов публичной власти с одной территории на другую. В.А. Майборода [2, с. 2] определил место федерального территориального образования в системе ординарных публично-правовых образований и сделал выводы о допущенных ошибках в конструировании правосубъектности ФТ. По мнению Е.А. Ежуковой [3, с. 42], ФТ «Сириус» обладает особым правовым статусом, имеет конституционно-правовую правосубъектность вследствие наличия системы органов публичной власти, наделенной собственными полномочиями, и служит для территориального развития. Характеризуя публичную власть на ФТ «Сириус» как смешанную, В.А. Черняева [4, с. 13] выделила признаки регионального уровня власти и органов местного самоуправления. В.В. Виноградов [5, с. 9] указал на пробелы в регулировании данного правового явления, в частности, на отсутствие в российском законодательстве нормативного правового акта, определяющего общий статус и порядок создания всех федеральных территорий. Аналогичной позиции придерживается С.С. Стариков [6, с. 21], который утверждает о необходимости принятия специального федерального конституционного закона, регламентирующего статус федеральных территорий и органов власти федеральных территорий. К.Ю. Полякова [7, с. 51] отмечает, что двойственная природа органов публичной власти на федеральной территории требует установления дополнительных компенсационных механизмов, связанных с невозможностью реализации права на местное самоуправление населением территорий с особым статусом.
Материалы и методы
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 22.12.2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус»4 (далее – Федеральный закон № 437-ФЗ), Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 414-ФЗ), Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 и др. Эмпирическая основа представлена материалами судебной практики. При проведении исследования использованы общенаучные и частнонаучные методы.
Результаты исследования
Авакьян С.А. определяет ФТ как территорию «в федеральном государстве, не входящую в состав субъекта федерации, находящуюся в непосредственном управлении федеральных органов или назначенных ими лиц»6.
Порядок создания территориальных единиц подобного типа подразумевает «перекраивание» территории публично-правового образования путем вывода ее из-под юрисдикции одного уровня и передачи на другой уровень публичной власти. Однако указанная модель вывода муниципальных земель из сферы регулирования органов местного самоуправления стала достаточно популярной (порт «Владивосток», инновационный центр «Сколково», различные технологические парки и др.). При этом следует отметить, что вывод из-под юрисдикции вовсе не обозначает отказ от территории.
Дефрагментация законодательства стала общей тенденцией, где наиболее пострадавшей стороной выступают именно органы местного самоуправления. Более того, вывод земель из ведения органов местного самоуправления происходит зачастую так, что местные интересы учитываются весьма посредственно. Следует отметить усиление федеративных отношений при помощи смещения вектора в сторону «вертикальной» централизации. Известно, что излишняя централизация всегда приводит к уменьшению влияния местных интересов и может носить «контрпродуктивный» характер. Практика свидетельствует, что наилучшее приспособление к решению быстроменяющихся запросов демонстрируют децентрализованные системы (данное обстоятельство неоднократно подчеркивается в российской юридической литературе [8, с. 114]). Однако опыт более централизованного управления в Республике Татарстан дает положительные результаты.
Юридическая конструкция дефиниции «Федеральная территория «Сириус»», определенная федеральным законодателем, нарушает основные начала и правила юридической техники (ФТ – это публично-правовое образование). Как справедливо отмечает Н.Л. Пешин [1, с. 37], содержание термина «публично-правовое образование» не раскрыто федеральным законодателем в нормативных актах и, как следствие, наблюдаются трудности юридической герменевтики. Аналогичная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу выражается в следующем: неопределенность содержания правовых норм приводит к возможности неограниченного усмотрения в процессе правоприменения7.
ФТ, имея статус публично-правового образования, вступает в отношения, определенные гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками (п. 7 ст. 43 Федерального закона № 437-ФЗ). При этом гражданский кодифицированный акт определяет исчерпывающий перечень публично-правовых образований: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования (ст. 124). Кроме этого, в абз. 2 п. 1 ст. 2 ГК РФ ФТ не обозначена в качестве участника гражданских отношений, что приводит к неопределенности данного института в правовом поле. В сложившейся ситуации Гражданский кодекс Российской Федерации выполняет второстепенный, факультативный характер при регулировании гражданско-правовых отношений с участием ФТ «Сириус», нарушая принцип верховенства кодифицированного акта над иными федеральными законами, так как наблюдается несогласованность с положениями абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ. Указанная ситуация также обнаруживается при регулировании земельных, градостроительных, бюджетных отношений с участием ФТ «Сириус». Поэтому считаем необходимым устранить противоречие законодательных решений в общем и специальном актах в целях обеспечения соблюдения принципа системности законодательства.
Являясь публично-правовым образованием, ФТ «Сириус» имеет определенную систему органов публичной власти, включающую представительные (Совет), исполнительно-распорядительные (администрация) и иные органы (ст. 10 Федерального закона № 437-ФЗ).
Федеральный законодатель определил строго очерченный перечень полномочий органов публичной власти на ФТ «Сириус», складывающихся из:
переданных отдельных федеральных полномочий органам публичной власти ФТ «Сириус»;
переданных отдельных федеральных полномочий органам региональной власти с правом их полной или частичной передачи органам местного самоуправления;
полномочий органов региональной власти по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (за исключением 37 полномочий, определенных Федеральным законом № 414-ФЗ);
отдельных полномочий Краснодарского края;
полномочий органов местного самоуправления городского округа;
собственных полномочий ФТ «Сириус».
В связи с этим особую актуальность приобретает выделение уровней управления публичной власти на местах; например, В.Е. Чиркин [9, с. 135-143] определил общегосударственное управление, государствоподобное управление субъекта Федерации и муниципальное самоуправление. Следовательно, органы публичной власти ФТ «Сириус» обладают полномочиями всех трех уровней власти. При этом, по мнению О.А. Ежуковой [3, с. 40-41], присутствует ограниченный перечень региональных полномочий, а классический институт местного самоуправления, осуществляемый на основании Федерального закона № 131-ФЗ, в границах ФТ «Сириус» отсутствует. Указанный автор объясняет данное положение формированием новых публичных властно-структурных единиц.
По субъектной принадлежности полномочия органов публичной власти ФТ «Сириус» могут быть классифицированы на: а) собственные полномочия и б) полномочия других органов публичной власти.
Раскроем содержание полномочий органов публичной власти ФТ «Сириус» по субъектной принадлежности.
Собственные полномочия ФТ «Сириус», которые осуществляются ими самостоятельно
Собственные полномочия ФТ «Сириус» затрагивают вопросы организации и обеспечения деятельности этих органов и подведомственных им организаций и учреждений (гл. 6, 7 Федерального закона № 437-ФЗ).
Полномочия других органов публичной власти, осуществляемые ФТ «Сириус»
К полномочиям других органов публичной власти относятся:
отдельные государственные полномочия, переданные на основе федеральных и региональных законов;
отдельные полномочия Краснодарского края;
полномочия органов местного самоуправления городского округа;
полномочия, которые могут осуществляться в связи с перераспределением полномочий между органами публичной власти.
Следует отметить, что законодатель в ст. 8 Федерального закона № 437-ФЗ предусмотрел две модели передачи полномочий между органами публичной власти:
первая модель – институт наделения отдельными государственными полномочиями с присущими ему особенностями (п. 1-4), который можно разделить на 4 группы:
1) федеральные полномочия, передаваемые напрямую;
2) федеральные полномочия, передаваемые органам региональной власти с правом их полной или частичной передачи органам местного самоуправления;
3) региональные полномочия по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
4) отдельные региональные полномочия.
вторая модель – институт перераспределения полномочий (изъятие полномочий) у органов публичной власти ФТ «Сириус» и передачу их на региональный и местный уровень на основании соглашений (при этом данный процесс имеет добровольный характер) (п. 7).
Следовательно, уполномоченные органы ФТ «Сириус» выражают двуединое начало и осуществляют как местное самоуправление, так и местное государственное управление. Наглядное подтверждение этого тезиса можно представить в виде рис.1.
Проявление двуединого начала органов публичной власти ФТ «Сириус» можно наблюдать в следующих отношениях, продемонстрированных законодателем в содержании Федерального закона № 437-ФЗ:
в полном объеме могут осуществлять права собственника муниципального образования, а в отношении федерального имущества и имущества федеральных государственных предприятий и учреждений – установлены некоторые запреты (отчуждение прямо либо косвенно имущества, переданного во временное владение и (или) пользование) и ограничения (наличие согласия собственника)8;
в градостроительных и земельных отношениях могут выступать и от имени органа местного самоуправления, и от имени органа государственной власти субъектов РФ;
принятие нормативных правовых актов в градостроительных и земельных отношениях от имени субъектов РФ и муниципальных образований;
основным ядром экономических отношений является муниципальное имущество.
По нашему мнению, публичные властно-структурные единицы на ФТ «Сириус» располагают исключительным правовым статусом, которым обусловлены особенности процесса их взаимодействия.
Мы выделяем следующую структуру форм взаимодействия органов публичной власти на ФТ «Сириус»:
- компетентностное взаимодействие (непосредственное осуществление правовых отношений);
- функциональное взаимодействие (совместная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в решении вопросов отдельных отраслей) (ст. 44 Федерального закона № 437-ФЗ);
- гибридное взаимодействие (многостороннее комплексное взаимодействие государственных органов и органов местного самоуправления в нескольких сферах совместной деятельности) (ст. 46.1 Федерального закона № 437-ФЗ).
Обсуждение и заключение
Таким образом, ФТ «Сириус» – новое публично-правовое образование, решающее как имущественные (социально-экономические и инновационные), так и неимущественные (сохранение наследия, выявление, самореализация и развитие талантов) задачи. Уполномоченные публичные органы на ФТ «Сириус» осуществляют государственное, государствоподобное управление и местное самоуправление, выражая полномочия публичной власти трех уровней. Органы публичной власти на ФТ «Сириус» осуществляют компетентностное, функциональное и гибридное взаимодействие. Считаем необходимым нахождение баланса между органами публичной власти вследствие того, что процесс осуществления публичной власти аккумулируется в деятельности органов местного самоуправления (которые не должны становиться представительствами органов государственной власти).
По субъектной принадлежности полномочия органов публичной власти ФТ «Сириус» могут быть классифицированы на: 1) собственные полномочия, осуществляемые ими самостоятельно; и 2) полномочия других органов публичной власти.
1. Peshin N.L. Territorial'naya organizaciya publichnoj vlasti v granicah federal'nyh territorij // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2021. № 7. S. 35 – 40.
2. Majboroda V.A. Pravosub"ektnost' federal'noj territorii «Sirius» // YUrist. 2023. № 6. S. 2 – 8.
3. Ezhukova O.A. Territorii s osobym publichno-pravovym statusom kak faktor federativnoj politiki Rossii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2021. № 3. S. 36 – 45.
4. CHernyaeva V.A. Ponyatie i pravovaya priroda publichnoj vlasti v Rossii // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2024. № 4. S. 13 – 16.
5. Vinogradov V.V. Poryadok sozdaniya federal'nyh territorij v Rossijskoj Federacii // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2022. № 6. S. 9 – 11.
6. Starikov S.S. K voprosu o konstitucionno-pravovom statuse organov publichnoj vlasti federal'nyh territorij // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2023. № 3. S. 21 – 25.
7. Polyakova K.YU. Pravo na osushchestvlenie publichnoj vlasti naseleniem federal'noj territorii «Sirius» //Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika. 2022. № 8 (212). S. 51 – 53.
8. Ivanov I.V. Razvitie publichnoj vlasti v sudebnyh aktah i pravovyh poziciyah Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii: k 30-letiyu Konstitucii Rossijskoj Federacii // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2023. № 10. S. 112 – 120.
9. CHirkin V.E. Sistema gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya. Moskva: YUrist", 2005. 379 s.
