Krasnodar, Russian Federation
UDK 340 Право в целом. Пропедевтика. Методы и вспомогательные правовые науки
Introduction: the article presents the analysis of collegiality and independent authority in the organization and activities of subjects of public control in the Russian Federation as its principle. The author studies the system of principles that form the basis for legal regulation of this institution of civil society in the russian federation, substantiates and formalizes the author's definition of the concept of "principle of social control". Materials and Methods: the author used universal (logical) and specific (comparative legal, legal history, statistical, sociological) research methods; doctrinal sources devoted to the principles of organization and activities of subjects of public control in the Russian Federation, the results of sociological research on the practice of functioning of these subjects, as well as statistical data on their organization and activities. Results: the important principle of the public control is the combination of individual and predominantly collective forms of decision-making in the organization and activities of its subjects. The author studies the consolidation, implementation and defense of this principle of public control in the Russian Federation. Discussion and Conclusions: the consolidation of the principle of the organization and activity of subjects of public control will, on the one hand, increase the efficiency and effectiveness of public control activities, on the other hand, develop democratic principles in the formation and functioning of subjects of public control.
collegiality; unity of command; principle; organization; activity; subjects; public control; democracy; optimization; Russian Federation
Введение
Статья посвящена анализу ключевого принципа организации и деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации – коллегиальности и единоначалию. Исследуется место указанного принципа в системе принципов, составляющих основу правового регулирования данного института гражданского общества в России, обосновано и формализовано авторское определение понятия «принцип общественного контроля». Объект исследования – общественные отношения, связанные с организацией и функционированием общественного контроля в России, предмет – нормы права, закрепляющие коллегиальность и единоначалие как ключевой принцип правового регулирования данного института гражданского общества в стране. В качестве основных целей исследования выступают не только формализация и анализ основных проблем, связанных с закреплением и реализацией коллегиальности и единоначалия как принципа организации и функционирования общественного контроля в Российской Федерации, но и разработка и обоснование системы мероприятий по их разрешению.
Обзор литературы
Вопросы закрепления и реализации принципов общественного контроля в Российской Федерации широко изучены в работах Р.Ю. Буримова [1, с. 84 – 90], В.В. Гриба [2, с. 3 – 8], А.И. Землина [3, с. 34 – 40], М.А. Килессо [4, с. 24 – 30], М.С. Савченко [5, с. 1396 – 1408], И.В. Тепляшина [6, с. 100 – 103], а также ряда иных авторов. Важное значение имеют и произведения, посвященные правовым основам организации и осуществления данного института гражданского общества отдельными разновидностями субъектов общественного контроля:Е.А. Абаева [7, с. 113 – 124], Ю.С. Ашинов [8, с. 80 – 83], Н.В. Кийко [9, с. 59 – 65], А.Р. Павлушков [10, с. 100 – 106], Д.А. Сафин [11, с. 28 – 33], и некоторых иных ученых. Значительный интерес представляют работы авторов, посвященные особенностям правового регулирования функционирования общественного контроля в отдельных отраслях публичного управления в стране, в частности, Е.В. Бахановой [12, с. 23 – 30], Б.М. Бижоева [13, с. 199 – 203], А.В. Васеловской [14, с. 17 – 28], В.М. Гермер [15, с. 31 – 35], И.Ю. Чеботаревой [16, с. 68 – 72] и некоторых иных ученых. Однако вопросам закрепления правовых основ разработки и принятия решений субъектами общественного контроля, совмещения в данном процессе индивидуальных и коллективных форм организации и деятельности указанных субъектов, на наш взгляд, в отечественной научной и учебной литературе уделяется недостаточное внимание, что обусловливает актуальность темы исследования.
Материалы и методы
В ходе проведенного научного исследования был использован ряд методов: формально-логический; сравнительно-правовой; историко-правовой; статистический; социологический. Материалами исследования послужили доктринальные источники, посвященные принципам организации и деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации, результаты социологических исследований о практике функционирования указанных субъектов, а также статистические данные об их организации и деятельности.
Результаты исследования
Демократия в России подразумевает активное использование народом страны всей полноты своих полномочий через прямые и опосредованные формы демократии. Однако народовластие нуждается в системе юридических гарантий, важнейшей из которых выступает общественный контроль.
Данный институт гражданского общества строится на основе ряда правовых принципов, то есть основных, наиболее общих начал, которые в своей совокупности и взаимообусловленности обеспечивают правовое регулирование формирования и функционирования общественного контроля в Российской Федерации.
Принципы общественного контроля формализованы в законодательстве. Часть из них посвящена организации правового регулирования функционирования данного института гражданского общества при контроле гражданского общества за конкретными сферами публичного управления. Например, Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» в статье 4 закрепляет принципы осуществления общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания. В свою очередь, в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в статье 6 прямо закреплено 12 принципов общественного контроля.
Полагаем, что перечень принципов, закрепленный в вышеназванном Федеральном законе, является неполным и нуждается в изменениях и дополнениях. Например, в качестве принципов общественного контроля необходимо закрепить: гласность; этику и профессионализм в деятельности представителей субъектов общественного контроля; сочетание централизма и децентрализации в организации и деятельности системы общественного контроля; коллегиальность и единоначалие в организации и деятельности его субъектов.
Чем же обосновывается необходимость дополнения перечня принципов общественного контроля, уже закрепленных в законодательстве об общественном контроле, вышеназванными принципами?
Так, принцип этики и профессионализма в деятельности представителей субъектов общественного контроля позволит повысить профессиональный уровень проведения мероприятий общественного контроля, а также оградит от участия в них лиц, которые по своим морально- этическим качествам не способны осуществлять данную деятельность, руководствуясь исключительно положениями законодательства об общественном контроле (например, лиц, ранее судимых за совершения преступлений, в частности, мошенничества).
Закрепление принципа гласности не только позволит обеспечить прозрачность проводимых мероприятий общественного контроля, но и понудит субъектов общественного контроля систематически в режиме реального времени отчитываться о результатах своей деятельности, что положительно скажется на ее эффективности.
Закрепление в законодательстве об общественном контроле принципа сочетания централизма и децентрализации в организации и деятельности системы общественного контроля позволит, с одной стороны, задействовать потенциал общественных палат и советов в помощь организации и деятельности иных организационных структур общественного контроля, с другой – определить пределы вмешательства субъектов общественного контроля в организацию и деятельность друг друга.
Важнейшую роль среди вышеназванных принципов общественного контроля в России играет принцип коллегиальности и единоначалия в функционировании субъектов данного института гражданского общества. Данный правовой принцип, как мы уже отмечали в ранее проведенных исследованиях, не только присущ общественному контролю, но и является одним из основных принципов организации и деятельности органов публичной власти в Российской Федерации [17, с. 54 – 59].
Под коллегиальностью в организации и деятельности субъектов общественного контроля в России следует понимать, что процессы создания данных субъектов, их функционирование осуществляются с использованием коллективных форм принятия решений.
Например, если проанализировать механизм создания Общественной палаты Российской Федерации, закрепленный в Федеральном законе от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», становится очевидно, что состав членов данного субъекта общественного контроля формируется с участием, например, органов публичной власти (в частности, Президента Российской Федерации), нижестоящих субъектов общественного контроля (региональных общественных палат), общероссийских общественных объединений и иных некоммерческих организаций. В свою очередь, региональные общественные палаты, например Общественная палата Краснодарского края, также формируются с участием различных органов публичной власти (в частности, главой администрации (губернатором) Краснодарского края, Законодательным Собранием Краснодарского края), региональных общественных объединений и иных некоммерческих организаций.
В деятельности субъектов общественного контроля коллективные формы принятия решений также носят важнейший характер. В частности, если проанализировать деятельность Общественной палаты Российской Федерации, то основные органы данного субъекта общественного контроля основаны на коллективной форме принятия решений: совет Общественной палаты (ее постоянно действующий орган); комиссии и рабочие группы Общественной палаты (их создание носит не обязательный характер, количество и состав комиссий и рабочих групп может меняться). При этом если состав комиссий Общественной палаты страны представлен только ее членами, то в состав рабочих групп могут включаться любые граждане, а также представители общественных объединений и иных некоммерческих организаций.
В качестве вышеназванных коллективных форм принятия решений в рамках Общественной палаты РФ (форм работы) можно выделить пленарные заседания Общественной палаты, заседания совета Общественной палаты, заседания комиссий и рабочих групп Общественной палаты.
Все наиболее важные виды деятельности Общественной палаты РФ организовываются именно путем реализации вышеназванных коллективных форм принятия решений.
Например, на пленарном заседании Общественной палаты РФ принимаются решения в виде заключений, рекомендаций и предложений (ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ); формируются общественные советы по проведению независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы (ст. 20); утверждается ежегодный доклад Общественной палаты (ст. 22).
В свою очередь, совет Общественной палаты путем принятия коллективного решения вправе направлять своих членов для участия в работе федеральных органов государственной власти (ст. 23); представлять Правительству РФ кандидатуру на должность руководителя аппарата Общественной палаты РФ для назначения на должность (ч. 3 ст. 26).
Кроме того, организация тех или иных мероприятий общественного контроля (в частности, экспертиза проектов нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти) в рамках полномочий Общественной палаты страны также осуществляется на основании решений, принятых ее советом, а также комиссиями и рабочими группами.
В свою очередь, под единоначалием в организации и деятельности субъектов общественного контроля в России следует понимать использование в их составе индивидуальных органов управления с возможностью принятия последними самостоятельных управленческих решений.
Каким же образом отражается единоначалие в организации и деятельности субъектов общественного контроля в России (в частности, на примере Общественной палаты страны)?
Так, следует отметить, что Общественная палата РФ, помимо коллективных органов, имеет и ряд индивидуальных: секретарь; его первый заместитель и заместители.
Кроме того, в деятельности субъектов общественного контроля большое значение имеют и индивидуальные формы принятия решений. В частности, на основании ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ правом принятия решений от имени Общественной палаты РФ по вопросам, отнесенным к их ведению законодательством об общественном контроле и Регламентом Общественной палаты РФ, наделен не только совет Общественной палаты, но и ее секретарь.
Закрепление, реализация и защита коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности субъектов общественного контроля как его принципа связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:
во-первых, современный институт общественного контроля не упоминается в Конституции РФ, что снижает его авторитет и значимость в глазах граждан страны, а также многочисленного бюрократического аппарата. В связи с этим необходимо инкорпорировать в текст Конституции Российской Федерации понятие общественного контроля, закрепив систему его основных принципов, включая коллегиальность и единоначалие в организации и деятельности субъектов данного института гражданского общества. Это позволит облегчить процессы унификации законодательства об общественном контроле, а также систематизировать процессы организации и деятельности субъектов общественного контроля, проведения ими мероприятий общественного контроля;
во-вторых, существенной проблемой в реализации принципа коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности субъектов общественного контроля в России выступает отсутствие его формализации в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». В связи с этим перечень принципов, указанный в вышеназванном Федеральном законе, следует дополнить принципом коллегиальности и единоначалия, под которым необходимо понимать сочетание коллективных и индивидуальных форм принятия решений как в процессе формирования и деятельности субъектов общественного контроля, так и в ходе организации и проведения ими мероприятий общественного контроля;
в-третьих, важной проблемой, затрудняющей в России формирование и функционирование субъектов общественного контроля на основании принципа коллегиальности и единоначалия, выступает очевидное преобладание коллективных форм принятия решений на единоличными как в процессе формирования и деятельности субъектов общественного контроля, так и в ходе организации и проведения ими мероприятий общественного контроля. В связи с этим в законодательстве об общественном контроле следует усилить систему индивидуальных форм принятия решений в рамках различных субъектов общественного контроля. Например, следует расширить полномочия индивидуальных органов в составе субъектов общественного контроля. В частности, в Общественной палате РФ необходимо расширить полномочия ее секретаря, первого заместителя и заместителей секретаря Общественной палаты. Например, секретарю Общественной палаты страны следует предоставить полномочия по инициированию проверки целевого использования денежных средств, полученных из бюджетов любых уровней, любыми субъектами общественного контроля в РФ. Проведение данных проверок следует вменить в обязанность Счетной палате РФ, региональным и муниципальным контрольно-счетным органам власти, Министерству финансов РФ (совместно с Общественной палатой РФ);
в-четвертых, серьезной проблемой, препятствующей развитию рассматриваемого принципа общественного контроля, выступает и отсутствие у его субъектов реальных полномочий при организации и проведении мероприятий общественного контроля. Полагаем, необходимо закрепить систему реальных полномочий за субъектами общественного контроля, в том числе за их представителями, которые организовывают и проводят конкретные мероприятия общественного контроля. Например, если в случае обнаружения представителями субъекта общественного контроля в результате проведения общественной проверки факта издания объектом общественного контроля локального акта (принятия решения, либо осуществления соответствующей деятельности) в противоречие законодательству РФ либо в нарушение конституционных прав, свобод и законных интересов граждан РФ, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, организатору общественной проверки следует предоставить право временного приостановления действия вышеназванного локального акта объекта общественного контроля (его решения, либо в целом деятельности) до принятия по существу решения соответствующим судом;
в-пятых, важной проблемой в реализации рассматриваемого принципа общественного контроля выступает и отсутствие закрепления в стране системы общественного контроля. Более того, законодатель всячески подчеркивает независимость и самостоятельность каждого субъекта общественного контроля. А возможность их кооперации друг с другом ограничена законодательством об общественном контроле лишь возможностью создания ассоциаций и союзов субъектов общественного контроля с возможным участием данных субъектов в их деятельности.
Но так ли независимы и самостоятельны данные субъекты? Очевидно, что нет. Например, закрепленный в законодательстве механизм их формирования, в котором основная роль в назначении (избрании) членов субъектов общественного контроля принадлежит органам публичной власти (например, региональным парламентам и главам исполнительной власти регионов при формировании региональных общественных палат), показывает критическую зависимость их деятельности от указанных органов публичной власти. Отсутствие у представителей субъектов общественного контроля (членов общественных палат и советов любых уровней) какого-либо иммунитета от уголовно-правового или административно-правового преследования со стороны правоохранительных органов делает их уязвимыми и с этой точки зрения. Закрепление системы общественного контроля позволит субъектам общественного контроля низового уровня опираться на организационную, правовую и материальную поддержку вышестоящих субъектов (например, той же Общественной палаты РФ). Вышестоящие субъекты общественного контроля смогут более активно привлекать к работе, в частности, рабочих групп, представителей нижестоящих субъектов. В рамках закрепления в законодательстве об общественном контроле указанной системы следует закрепить и соответствующие координационные полномочия за вышестоящими субъектами общественного контроля. В свою очередь, нижестоящие субъекты общественного контроля должны получить право на возмещение расходов, связанных, в частности, с выполнением поручений вышестоящих субъектов. Это позволит усилить единоначалие в организации и деятельности всей системы субъектов общественного контроля в РФ;
в-шестых, определенной проблемой в реализации принципа коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности субъектов общественного контроля в России выступает слабое использование положительного зарубежного опыта сочетания коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности субъектов, реализующих контроль гражданского общества над аппаратом публичной власти. По нашему мнению, следует обязать Общественную палату РФ провести совместно с Министерством юстиции РФ анализ зарубежного законодательства об общественном контроле с целью выявления оптимальных коллективных и индивидуальных форм организации и деятельности субъектов общественного контроля в иностранных государствах. Например, в качестве коллективных форм общественного контроля можно использовать обсуждение проектов нормативных правовых актов на местных сходах граждан, как это широко практикуется в Швейцарии (в целях определения степени их соответствия правам, свободам и законным интересам граждан). Ряд авторов на основе проведенных социологических и статистических исследований предлагают использовать активно разработанные за рубежом интерактивные возможности информационно-коммуникационных сетей для коллективного обсуждения возможности организации и проведения мероприятий общественного контроля, участия в них рядовых граждан, а также оценки эффективности и результативности их проведения [18];
в-седьмых, достаточно злободневной проблемой в реализации любых принципов общественного контроля выступает и слабое использование информационно-коммуникационных технологий как в процессе организации и деятельности субъектов общественного контроля, так и при проведении ими мероприятий общественного контроля. Более широкое использование данных технологий, например сети Интернет, сайтов, социальных сетей и платформ, позволит, на наш взгляд, более активно использовать коллективные формы организации и принятия решений в рамках функционирования данного института гражданского общества в Российской Федерации.
Обсуждение и заключение
Сформулируем основные выводы:
1. Работа института общественного контроля строится на основе системы принципов, то есть основных наиболее общих начал, которые во взаимосвязи и взаимозависимости обеспечивают оптимальное правовое регулирование как процессов организации и деятельности субъектов данного института гражданского общества, так и осуществляемых ими мероприятий общественного контроля.
2. Одними из важнейших принципов общественного контроля выступают коллегиальность и единоначалие в организации и деятельности его субъектов, под которыми следует понимать сочетание коллективных и индивидуальных форм принятия решений как в процессе организации и деятельности субъектов данного института гражданского общества, так и в ходе осуществления ими мероприятий общественного контроля.
3. Функционирование рассматриваемого в статье принципа общественного контроля сопряжено с рядом проблем, разрешение которых следует осуществлять с помощью: а) формализации данного института гражданского общества и системы его принципов в Конституции РФ; б) закрепления данного принципа в законодательстве об общественном контроле; в) внедрения новых индивидуальных и коллективных форм принятия решений субъектами общественного контроля; г) инкорпорирования в российское законодательство и практику общественного контроля соответствующего положительного зарубежного опыта; д) использования современных информационно-коммуникационных технологий; е) расширения полномочий субъектов общественного контроля.
1. Burimov R.YU., Ibragimov O.A. Ponyatie, principy i vidy obshchestvennogo kontrolya gosudarstvennyh zakupok v Rossii: yuridicheskij analiz // Pravovaya paradigma. 2020. T. 19. № 3. S. 84-90. DOI:https://doi.org/10.15688/lc.jvolsu.2020.3.11. EDN: ADWMUZ
2. Grib V.V. Pravovoe razvitie obshchestvennogo kontrolya v sfere obrazovaniya i nauki // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2021. № 4. S. 3-8. DOI:https://doi.org/10.18572/1813-1247-2021-4-3-8. EDN: GUGLHH
3. Zemlin A.I., Synkov N.V. Principy postroeniya sistemy obshchestvennogo kontrolya za osushchestvleniem gosudarstvennyh zakupok v Vooruzhennyh silah Rossijskoj Federacii // Vestnik voennogo prava. 2018. № 4. S. 34-40. EDN: ZFLYMH
4. Kilesso M.A. Principy obshchestvennogo kontrolya nad deyatel'nost'yu organov mestnogo samoupravleniya v Rossii // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. 2016. № 2. S. 24-30. EDN: VQBXTJ
5. Savchenko M.S., Gribanova A.S. Pravovoe obespechenie obshchestvennogo kontrolya: problemy i perspektivy razvitiya // Politematicheskij setevoj elektronnyj nauchnyj zhurnal Kubanskogo gosudarstvennogo agrarnogo universiteta. 2015. № 110. S. 1396-1408. EDN: UHSFKJ
6. Teplyashin I.V. Principy obshchestvennogo kontrolya kak faktor ukrepleniya rossijskoj demokratii // Pravovoe gosudarstvo: teoriya i praktika. 2018. № 4 (54). S. 100-103. EDN: YRAGIP.
7. Abaeva E. A. Sovershenstvovanie konstitucionno-pravovoj statusa obshchestvennyh palat (sovetov) municipal'nyh obrazovaniya i obshchestvennyh sovetov pri organah mestnogo samoupravleniya kak sub"ektov obshchestvennogo kontrolya // Pravovaya kul'tura. 2019. № 3 (38). S. 113-124. EDN: AVYRVE
8. Ashinov YU. S. Territorial'naya organizaciya regional'nyh obshchestvennyh palat (sovetov) kak institutov zashchity prav i svobod cheloveka i grazhdanina v Rossijskoj Federacii // Vestnik SevKavGTI. 2017. № 2 (29). S. 80-83.
9. Kijko N.V. Obshchestvennye nablyudatel'nye komissii kak sub"ekt obshchestvennogo kontrolya za obespecheniem pravovogo polozheniya osuzhdennyh // Vestnik Kuzbasskogo instituta. 2017. № 4 (33). S. 59-65. EDN: ZWPORL.
10. Pavlushkov A.R. Obshchestvennaya nablyudatel'naya komissiya sub"ektov Rossijskoj Federacii: aktual'nye voprosy i problemy organizacii deyatel'nosti // Soyuz kriminalistov i kriminologov. 2022. № 1. S. 100-106. DOI:https://doi.org/10.31085/2310-8681-2022-1-192-100-106. EDN: PPCZON
11. Safin D.A. Vzaimodejstvie obshchestvennyh palat municipal'nyh obrazovanij i obshchestvennyh palat sub"ektov Rossijskoj Federacii // Vestnik Kazanskogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii. 2021. T. 12. № 1 (43). S. 28-33. DOI:https://doi.org/10.37973/KUI.2021.86.36.005. EDN: WMBYMP
12. Bahanova E.V. Koncept «regional'noj organizacii» v obshchestvennom kontrole sistemy ispolneniya nakazanij v Rossii // Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. Filosofiya. Sociologiya. Politologiya. 2015. № 1 (29). S. 23-30. DOI:https://doi.org/10.17223/1998863X/29/3. EDN: TMWHYZ
13. Bizhoev B.M. Mekhanizm osushchestvleniya obshchestvennogo kontrolya v sisteme byudzhetnyh zakupok // Ekonomika i upravlenie v XXI veke: tendencii razvitiya. 2016. № 33-2. S. 199-203. EDN: XINUXR
14. Vaselovskaya A.V. Obshchestvennyj kontrol' za obespechenie prav cheloveka v medicinskih organizaciyah, ispolnyayushchih prinuditel'nye mery medicinskogo haraktera // Vestnik Kuzbasskogo instituta. 2021. № 1 (46). S. 17-28. EDN: WWHLQV
15. Germer V.M., Ivanov S.A. Protivorechiya pravovogo regulirovaniya obshchestvennogo kontrolya za deyatel'nost'yu policii (na primere obshchestvennyh sovetov) // Grazhdanskoe obshchestvo v Rossii i za rubezhom. 2019. № 3. S. 31-35. EDN: AGEQQK
16. CHebotareva I.YU., Solov'eva S.V. Pravovoe soderzhanie i mekhanizm realizacii obshchestvennogo kontrolya v organah, osushchestvlyayushchih publichnoe upravlenie // Pravo i praktika. 2020. № 3. S. 68-72. EDN: PFMDAF
17. Goncharov V.V. Kollegial'nost' i edinonachalie kak principy formirovaniya i funkcionirovaniya organov ispolnitel'noj vlasti v Rossijskoj Federacii // YUridicheskij mir. 2009. № 3. S. 54-59. EDN: KDSHRJ
18. Zubarev S.M., Lebedeva E.A., Sabaeva S.V., Sladkova A.V. Cifrovye tekhnologii v sisteme gosudarstvennogo i obshchestvennogo kontrolya: teoretiko-pravovye aspekty: monografiya. Moskva: Prospekt, 2023. 184 s. EDN: HMHXTN
