Russian Federation
UDK 343 Уголовное право. Уголовное судопроизводство. Криминология. Криминалистика
Introduction: the authors analyze challenges in police operations connected with the police activity management on detection and documenting tax offences. Materials and Methods: during the study, the authors used such general methods as dialectical, formal logical, generalization, comparison and special methods. Results: basing the analysis of field and investigation law and scientific works the author concluded that even in case of refusal to initiate criminal proceedings , if at the same time other powers of state bodies have been resolved, when their realization without filed and investigation activity is difficult or impossible, the objective of filed and investigation activity is considered to be achieved. Discussion and Conclusions: during the study, the authors formulated the conclusion that the Federal law dated 12/08/1995 No 144 “On field and investigation activity” and other regulatory acts should be supplemented by the new goal of filed and investigation activity: "ensuring the implementation of the powers of state bodies in cases established by federal law”.
tasks of operational-search activity, operational-search activity, operational-search activities, detection and disclosure of crimes
Введение
Взаимодействие органов внутренних дел (в части оперативных подразделений) с налоговыми органами осуществлялось с момента упразднения органов налоговой полиции. Формы подобного взаимодействия, цели и задачи, которые оно преследовало, первоначально укладывались в общие рамки взаимодействия субъектов оперативно-розыскной деятельности с органами государственной власти. Органы внутренних дел Российской Федерации (ОВД РФ) решали задачи выявления налоговых преступлений за счет получения сведений, находящихся в распоряжении налоговых органов.
Во многом эта деятельность носила односторонний характер, при котором ОВД РФ получали сведения от налоговых органов (гласно и негласно), однако налоговые органы были существенно ограничены в возможности получения, а тем более прямого использования результатов ОРД.
Изменения, внесенные в федеральное законодательство, позволили предоставлять результаты ОРД напрямую в налоговые органы. При этом налоговые органы получили возможность использовать подобные материалы в качестве доказательств налогового правонарушения. В настоящее время ежегодно оперативные сотрудники принимают участие примерно в 3 000 выездных налоговых проверок. В каждом случае проводятся оперативно-розыскные мероприятия. Это значительный объем работы, однако проведение выездной налоговой проверки даже в случае установления признаков нарушения налогового законодательства не всегда заканчивается возбуждением уголовного дела.
Отечественная налоговая политика последовательно направлена на либерализацию ответственности за налоговые преступления, ее важной составляющей является освобождение виновных лиц от уголовной ответственности в случае возмещения ущерба либо соблюдения условий специального декларирования («финансовой амнистии»). При этом не урегулированным до настоящего времени остается вопрос процессуальной оценки действий, связанных с подачей налогоплательщиком достоверной уточненной налоговой декларации и уплаты спорных сумм налога.
На практике достаточно распространенной является ситуация, при которой по результатам проведения оперативно-розыскных мероприятий первичная информация подтвердилась, установлены признаки уклонения от уплаты налогов в крупном либо особо крупном размере, налогоплательщик привлечен к налоговой ответственности, однако существуют объективные препятствия для возбуждения уголовного дела.
Прикладным в этом случае являются вопросы, достигнуты ли цели и задачи оперативно-розыскной деятельности и, соответственно, имеются ли основания прекращения дела оперативного учета.
В соответствии с федеральным законодательством дела оперативного учета могут прекращаться в случаях решения конкретных задач оперативно-розыскной деятельности, а также установления обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности решения этих задач.
Соответственно, к задачам оперативно-розыскной деятельности относятся:
- выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;
- осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;
- добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности Российской Федерации;
- установление имущества, подлежащего конфискации.
В связи с этим возникает теоретический вопрос, какой из задач ОРД соответствует взаимодействие субъектов оперативно-розыскной детальности с налоговыми органами.
Обзор литературы
Необходимо отметить, что многие теоретики оперативно-розыскной деятельности рассматривают цели и задачи ОРД применительно к борьбе (противодействию) исключительно с преступностью. Такова научная позиция К.К. Горяинова, Е.С. Дубоносова, Н.С. Железнякова, А.П. Исиченко и др. Подобная позиция в полной мере соответствует буквальному толкованию нормы федерального закона, вследствие чего можно заключить, что действующее законодательство не рассматривает привлечение к налоговой ответственности как решение задач оперативно-розыскной деятельности.
Между тем А.Ю. Шумилов достаточно обоснованно указал на то, что на современном этапе задачи ОРД вышли за пределы обозначенной в оперативно-розыскном законе защиты различных перечисленных в нем объектов исключительно от преступных посягательств [1].
Схожее мнение о более широком, чем борьба с преступностью, спектре задач современной ОРД неоднократно высказывали В.М. Атмажитов, В.Ф. Луговик, А.В. Агарков, К.В. Капустин и др. [2].
Уместно в связи с этим привести в пример работы сотрудников ФСИН (Н.Н. Васильев, Ю.Ф. Кваша), посвященные деятельности оперативных подразделений Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации, в которых достаточно подробно и обоснованно указывалось на наличие «частных задач», решаемых путем проведения ОРМ, но выходящих за рамки «общих задач» ОРД. По своей сути, они также не связаны с прямым противодействием преступности и направлены на выявление и пресечение противоправных действий для поддержания нормального функционирования учреждений ФСИН.
Вопрос о содержании задач, на достижение которых направлено использование результатов ОРД в деятельности налоговых органов, первоначально носил скорее теоретический, нежели прикладной характер.
Деятельность оперативных подразделений в первую очередь была направлена на выявление признаков налоговых преступлений, что при определенных оговорках соответствовало решению задач ОРД: «выявление, предупреждение, пресечение преступления», когда привлечение к налоговой ответственности проверяемого рассматривалось как предупреждение либо пресечение налогового преступления.
Результаты исследования
Совсем в другом свете указанный вопрос представляется после введения части первой статьи 140 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ) (Федеральный закон от 09.03.2022 № 51-ФЗ «О внесении изменений в статьи 140 и 144 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»), вновь установившей особый порядок возбуждения уголовных дел по признакам налоговых преступлений.
Часть первая статьи 140 УПК РФ предусматривает, что поводом для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных статьями 198-199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, могут служить только материалы, направленные налоговым органом в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.
Вопрос о возбуждении уголовного дела теперь непосредственно связан не только с выявлением и документированием признаков налогового преступления; во главу угла поставлены действия налоговых органов в рамках соблюдения налогового законодательства.
Необходимо подчеркнуть, что материалы для возбуждения уголовного дела по новым правилам должны быть направлены в органы следствия в соответствии с законодательством о налогах и сборах. Именно налоговое законодательство теперь определяет момент и основания для начала процессуальной проверки. Ранее нормы налогового законодательства применялись для исчисления размера ущерба по налоговым преступлениям, но не регламентировали вопрос о возбуждении уголовного дела.
В Налоговом кодексе Российской Федерации (далее – НК РФ) о подобных полномочиях указано только в пункте 3 статьи 32, в которой закрепляется обязанность налоговых органов направить материалы в следственные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела при наступлении совокупности обстоятельств (вынесение решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, направление требования об уплате налога (сбора, страховых взносов), истечение двух месяцев со дня истечения срока исполнения этого требования). Для исполнения этой обязанности налоговому органу законодателем отводится 10 дней с момента наступления приведенных обстоятельств.
Применение указанной нормы в ближайшее время, на наш взгляд, будет являться предметом научной дискуссии. Однако с высокой долей вероятности можно прогнозировать, что при добровольной оплате налогоплательщиком ущерба налоговые органы не будут направлять материалы для возбуждения уголовного дела.
В большинстве случаев при добровольном возмещении установленного ущерба уголовное дело не только не будет возбуждено, но и материалы, в том числе полученные оперативным путем, не поступят в органы предварительного следствия.
При определенных обстоятельствах (например, в случае неуплаты налога) уголовное дело в конечном счете может быть возбуждено, но подобный результат лишь отчасти будет зависеть от результатов оперативно-розыскной деятельности.
Фактически оперативные подразделения утратили самостоятельность в вопросах направления материалов в органы предварительного следствия для решения вопроса о возбуждении уголовного дела о налоговом преступлении.
Это требует по-новому рассмотреть соответствие такого результата имеющимся задачам ОРД, и в первую очередь задаче «выявление, предупреждение, пресечение преступления».
Документирование действий, связанных с нарушением налогового законодательства, теперь направлено не столько на обеспечение возбуждения уголовного дела и доказывание в рамках него, сколько на обеспечение возмещения ущерба, причиненного бюджетной системе Российской Федерации.
Решение вопроса о преступной деятельности проверяемых перестает быть основополагающим ориентиром при осуществлении ОРМ, на первый план выходит установление более широких признаков нарушения налогового законодательства.
То есть фактически выявляется, предупреждается, пресекается уже не только преступление, но иное противоправное деяние, в равной степени выявляются и устанавливаются лица, его подготавливающие, совершающие или совершившие.
Необходимо отметить, что такой подход не противоречит основаниям для проведения оперативно-розыскных мероприятий, закрепленным в ст. 7 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», в качестве которых рассматриваются именно сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а не преступления.
Необходимо также обратить внимание, что данный Федеральный закон прямо не связывает решение текущих задач ОРД исключительно с вопросом возбуждения уголовного дела. Он гласит не только о выявлении, пресечении и раскрытии преступлений, но и о предупреждении.
В современной криминологии понятие предупреждения преступлений (противодействия преступности) трактуется гораздо шире, чем только привлечение виновного лица к уголовной ответственности, первичными представляются задачи предотвращения наступления общественно опасных последствий [3, 4].
Разделяя указанную позицию, мы считаем допустимым говорить о фактическом расширении задач ОРД, когда применение уголовно-правовых мер к правонарушителям перестает быть единственным значимым результатом проводимых мероприятий.
Немаловажным является и то, что оперативно-розыскные мероприятия проводятся в отношении физического лица, однако налоговые последствия в виде исполнения обязанностей по уплате налога наиболее часто возлагаются на организацию (налогоплательщика), от имени которой действует это лицо.
Привлечение к уголовной ответственности организации не предусмотрено отечественной уголовно-правовой доктриной, что является дополнительной аргументацией противоречия таких результатов и существующих задач ОРД.
На первый план выходит не только обеспечение уголовного преследования виновных лиц, но и предотвращение (нейтрализация) негативных последствий противоправного деяния.
Обсуждение и заключения
Применительно к налоговым правонарушениям решением задач оперативно-розыскной деятельности является полная уплата налогов, сборов, страховых взносов, а также штрафов и пеней при их наличии, однако это частный случай, а любые изменения федерального закона должны иметь универсальный характер.
Мы не склонны мотивировать необходимость изменения федерального законодательства необходимостью урегулирования лишь деятельности по противодействию налоговым преступлениям. Хотя данное направление, на наш взгляд, наиболее наглядно свидетельствует о несоответствии фактически проводимой деятельности с формальным достижением задач, закрепленных в действующей редакции закона, аналогичные противоречия можно найти также в оперативной работе по другим направлениям.
В частности, в ст. 14 Федерального закона от 27.07.2010 № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» отмечено, что в случае если для предотвращения, выявления и пресечения неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком требуется проведение оперативно-розыскных мероприятий, то Банк России обращается в органы внутренних дел в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Таким образом, речь в данном случае идет не только о преступлениях, но и о неправомерном использовании инсайдерской информации и (или) манипулировании рынком.
В деятельности подразделений органов внутренних дел принципиальную важность имеет предотвращение общественно опасных последствий (ущерба) в сфере экстремистской деятельности. В целом на полицию возложена обязанность по осуществлению оперативно-розыскной деятельности не только в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, но и обеспечения собственной безопасности, а также в иных целях, предусмотренных федеральным законом.
Аналогичным образом лишь отчасти укладывается в закрепленные задачи ОРД деятельность, указанная в п. 5 ч. 2, п. 1-8 ч. 3 ст. 7, ст. 8.1 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».
Таким образом, органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, в настоящее время не только решают задачи, связанные с противодействием преступным посягательствам, но и обеспечивают, в том числе, защиту от противоправных деяний, содержащих признаки административных и иных правонарушений.
Однако выявление правонарушения является в этом случае вторичным, достижение указанных выше результатов возможно и в условиях отсутствия формального привлечения к ответственности за административное правонарушение.
Применительно к налоговым правонарушениям достаточно распространенным является вынесение решения об отказе в привлечении к налоговой ответственности в условиях доказанного нарушения налогового законодательства. В этом случае неуплаченные налоги доначисляются без установления штрафа в связи с истечением срока давности, тем не менее с точки зрения защиты налоговой системы подобный результат остается положительным, поскольку обеспечивает возмещение ущерба.
Решением задач ОРД должно рассматриваться не только выявление правонарушения как такового, в этом смысле правильнее говорить об оперативно-розыскном обеспечении (защите) отдельных наиболее значимых полномочий государственных органов, когда их реализация без применения методов ОРД является затруднительной или невозможной.
Поскольку произвольное использование сил и средств ОРД для противодействия административным правонарушениям представляется недопустимым, то право на подобную защиту и основания обращения в органы, осуществляющие ОРД, должно быть соответствующим образом закреплено федеральным законом.
Применительно к налоговым правонарушениям это условие уже в настоящее время соблюдено.
Кроме возможности направления результатов ОРД в налоговые органы, закрепленной в ст. 11 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», одновременно ст. 36 НК РФ позволяет по запросу налоговых органов привлекать органы внутренних дел для участия в выездных налоговых проверках, а ч. 3 ст. 82 НК РФ предусматривает порядок взаимного информирования об имеющихся материалах о нарушениях законодательства о налогах и сборах и налоговых преступлениях, о принятых мерах по их пресечению, о проводимых ими налоговых проверках.
На основании изложенного мы считаем возможным предложить следующую формулировку новой задачи ОРД: «обеспечение реализации полномочий государственных органов в случаях, установленных федеральным законом».
Принятие подобного подхода должно повлечь и формальное расширение целей оперативно-розыскной деятельности, когда в ст. 1 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» термин «преступные посягательства» должен быть заменен на «противоправные посягательства».
«Оперативно-розыскная деятельность – вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом (далее – органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность), в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от противоправных посягательств».
1. Shumilov A.Yu. O nazrevshey v teorii probleme razdeleniya prezhney operativno-rozysknoy i sovremennoy operativno-rozysknoy deyatel'nosti: vzglyad syskologa // Operativnik (syschik). 2014. № 1 (38). S. 8-17.
2. Agarkov A.V., Kapustin K.V. Celi i zadachi sovremennoy operativno-rozysknoy deyatel'nosti // Vestnik Samarskogo yuridicheskogo instituta. 2021. № 1 (42). S. 9-13.
3. Enikeev Z.D. Preduprezhdenie i presechenie prestupleniy - zadacha ugolovnogo sudoproizvodstva // Vestnik OmGU. Seriya Pravo. 2008. № 1. S. 50-54.
4. Grishin D.A. Preduprezhdenie prestupnosti. Razgranichenie ispol'zuemoy terminologii // Zakon i pravo. 2020. № 7. S. 91-94.
5. Shumilov A.Yu. On the problem of separating the former operational-investigative and modern operational-investigative activities that has matured in theory: the view of a detective // Operative (detective). 2014, No. 1 (38). Pp. 8-17.
6. Agarkov A.V., Kapustin K.V. Goals and objectives of modern operational-search activity // Bulletin of the Samara Law Institute. 2021. No. 1 (42). Pp. 9-13.
7. Enikeev Z.D. Prevention and suppression of crimes - the task of criminal proceedings // Bulletin of the OmGU. Series Right. 2008. No. 1. Pp. 50-54.
8. Grishin D.A. Crime prevention. Differentiation of the terminology used // Law and Law. 2020. No. 7. Pp. 91-94.
