Kazan, Kazan, Russian Federation
Kazan', Russian Federation
UDC 342
Introduction: the article analyzes the current state, trends, socially negative consequences, causes and conditions of corruption deviations in the state and municipal sphere of activity; evaluates various models of combating and preventing corruption, and suggests ways to adjust them as a result of the application of legal, organizational and information technology measures. Modern organizational and legal measures to minimize corruption in public authorities and management are considered, including through the development and implementation of scientifically sound qualification requirements for various categories of state and municipal employees in personnel practice. Materials and Methods: in the process of writing the article, legal statistics and publicly available information about persons who have committed corruption crimes were analyzed; scientific literature was studied, including on the methodology of combating corruption, legislative and departmental regulatory legal acts regulating the prevention of corruption; methods of historical analysis, comparison, generalizations, as well as elements of a comprehensive analysis and a systematic approach were implemented. Literature review: in the process of preparing materials for publication, the authors relied on numerous theoretical, legal and sociological studies by leading scientists, including foreign ones, on various aspects of corruption; analyzed existing anti-corruption models, as well as ways, forms and methods of shaping anti-corruption behavior of government and municipal employees. The conclusions and recommendations are formulated by the authors based on an in-depth and comprehensive study of the provisions of federal anti-corruption legislation, as well as an analysis of the law enforcement practice of anti-corruption work in the Russian Federation. Results: the authors, as a result of the analysis of various factors that form corruption deviations among state and municipal employees, conclude that at present in the Russian Federation, an initially ineffective criminal law model is mainly implemented in the field of anti-corruption. The essence of this model is that the anti-corruption mechanism is aimed at identifying and bringing officials who have committed corruption crimes to criminal responsibility. At the same time, preventive measures are either not implemented at all (ignored), or are applied extremely haphazardly, with low practical effectiveness. The paper argues for the need to fundamentally change the state of anti-corruption work in state and municipal authorities by implementing a fundamentally different, preventive and preventive model for countering corruption in the field of activities of state and municipal authorities. Discussion and Conclusions: at the current stage of development of the Russian Federation, after the adoption of the necessary legislative and regulatory legal acts, as well as the implementation of organizational, information technology and control measures to combat corruption provided for by decrees of the President of the Russian Federation and resolutions of the Government of the country, it should be confidently stated that the necessary conditions for the effective fight against corruption crimes, the formation of an anti-corruption conduct of officials at all levels, as well as measures aimed at minimizing negative consequences, created. Moreover, more than ten years have passed since the public launch of this work. However, the level of corruption on the part of State and municipal employees is still high, as evidenced by the numerous facts of bringing various officials to criminal, material and disciplinary responsibility, both at the federal and municipal levels. In this regard, there is a need to assess the effectiveness of anti-corruption measures enshrined in regulatory legal acts, as well as organizational, technical, information and preventive measures aimed at minimizing corruption in the country to a socially acceptable level.
corruption; corruption deviations; organizational and legal model of combating corruption; causes of corruption; directions for improving the anti-corruption policy of the Russian Federation at the present stage
Введение
В последние двадцать лет термин «коррупция» можно назвать одним из наиболее часто применяемых как в юридической литературе, так и в обыденной жизни. Различные аспекты коррупции становились предметом самого пристального анализа и научного исследования многих отраслей науки, прежде всего уголовного права, социологии, теории права, психологии и т.д. [1, 2]. Если в недавнем прошлом в научных статьях преимущественно анализировались социальная сущность, понятие и признаки коррупции, то сегодня подобные публикации особого познавательного интереса в научном сообществе не вызывают. Как справедливо отмечают социологи, это понятие давно переросло ранг единичных преступлений, совершаемых в органах власти и управления, и превратилось в девиативное явление. Коррупция в современном российском обществе уже давно воспринимается как крайне негативное, социально правовое явление с явно выраженными социально-функциональными последствиям [3]. По словам Президента Российской Федерации В.В. Путина, «коррупция представляет реальную угрозу суверенитету и целостности самой Российской Федерации1. Как показывают результаты социологического опроса, у значительной части населения страны были высокие ожидания существенного улучшения антикоррупционной работы с принятием целого комплекса мер борьбы и профилактики коррупции в рамках реализации положений Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Результаты исследования
Следует констатировать, что коррупционная картина современного российского общества характеризуется следующим образом:
- во-первых, коррупция и коррупционные проявления все еще носят тотальный характер, пронизывают все сферы деятельности государственных и муниципальных органов власти и управления на всех уровнях. Наиболее пораженными в исследуемом аспекте являются финансово-экономическая сфера, строительство, правоохранительная сфера, а также сферы распределения земельно-имущественных отношений и заключения контрактов для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. В связи с активизацией работы правоохранительных органов в сфере противодействия коррупции кратно увеличилось число привлекаемых к уголовной ответственности должностных лиц за коррупционные преступления, информация о которых становится доступной для широкой общественности, что, в свою очередь, формирует у части населения страны ощущение тотальной пораженности коррупционным вирусом должностных лиц всех уровней государственной власти и органов управления и чувство безысходности и бесполезности предпринимаемых государством мер. Разумеется, подобное восприятие состояния противодействия коррупции в значительной степени носит эмоциональный характер, и в полной мере как рациональное не может быть оценено;
- во-вторых, большинством граждан коррупционные проявления все еще воспринимаются как должное, как средство реализации их прав и свобод, и для части общества понимается как норма жизни. Особенно это характерно для лиц молодого возраста до 35 лет, за счет которых в значительной степени и формируется кадровый состав государственных и муниципальных служащих. Подобные настроения нередко в обществе подкрепляются народными поговорками: «Не подмажешь, не поедешь», «не нами эти правила установлены», «так было всегда» и т.д. Между тем, создание обстановки нетерпимости, недопустимости коррупционных отклонений в любой форме является обязательным и необходимым условием эффективного противодействия коррупции и формирования антикоррупционного поведения в обществе;
- в-третьих, сильного социального дискомфорта должностные лица, уличенные в коррупционных проявлениях от своего девиантного коррупционного поведения не испытывают, а в обществе пока не сформировалось чувство «руконепожимаемости», социальной неприемлемости в отношении коррупционеров. В связи с этим полная информация о финансовых и материальных средствах лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, о способах и источниках их получения и формирования в обязательном порядке должны быть опубликованы в доступных открытых средствах массовой информации. При наличии обоснованных сомнений об их происхождении государство должно гарантировать объективное и открытое выяснение всех указанных фактов;
- в-четвертых, социально ощутимый результат в сфере противодействия коррупции в обществе пока еще не достигнут. В силу отсутствия достоверной и своевременной информации в отношении должностных лиц, допустивших коррупционные преступления и принятых к ним мерах, значительная часть населения страны все еще не доверяет органам государственной власти, их способности эффективно организовать противодействие коррупционным отклонениям;
- в-пятых, довольно распространенные в последние годы факты привлечения к уголовной ответственности высокопоставленных должностных лиц из числа представителей органов государственной власти или правоохранительных органов формируют в обществе совершенно недопустимое ощущение того, что коррупционные связи могут выступать как средство, как форма управления государством или отдельными его территориями. В значительной степени это мнение формируется под воздействием так называемых «откатных», когда должностные лица устанавливают процентные отчисления от общей суммы заключенных контрактов или получение взяток в особо крупном размере за общее покровительство;
- в-шестых, несмотря на созданные правовые, организационные, информационно-технические условия противодействия коррупционным проявлениям, на современном этапе развития российского общества системные меры формирования антикоррупционного поведения у государственных и муниципальных служащих пока реализуются не в полном объеме. Создается впечатление бессистемности и некомплексности (эклектичности) их применения, что снижает предупредительно-профилактический эффект реализации многих организационных и правовых мер.
И наконец, суммы и масштабы коррупционных преступлений государственных служащих различного уровня приобрели нереальные показатели. Так, размеры получаемых взяток у большинства высокопоставленных должностных лиц исчисляются миллиардами или десятками миллиардов рублей. В собственности у коррупционеров часто оказываются более тысячи обьектов недвижимости и земельных участков, которые ими приобретены в результате различных махинаций или должностных злоупотреблений.
Указанные обстоятельства обусловливают необходимость глубокого переосмысления всего организационно-правового механизма реализации государственной антикоррупционной политики Российской Федерации как в структурно-модельном, так и в функциональном аспектах. Государственную антикоррупционную политику РФ и выработанный на ее основе организационно-правовой механизм противодействия схематически можно изложить в следующем виде: концептуальная идея в сфере противодействия коррупции – соответствующие принципы – правовые нормы и разработанные на их основе правовые и организационные механизмы – созданные государством необходимые условия для эффективного противодействия коррупционным отклонениям – политическая воля. Выработка концептуальной идеи противодействия коррупции является исключительно важным этапом определения государственной политики в сфере противодействия коррупционным проявлениям во всех формах и служит своеобразным ориентиром при разработке организационно-правового механизма предупреждения и борьбы с коррупцией. Она может быть сформулирована в признании и осознании коррупции как неприемлемого для цивилизованного общества опасного крайне негативного социально- правового явления и возможности ее минимизации до социально приемлемого уровня. Предупреждение и борьба с коррупцией при этом должны строиться на основе принципов законности, публичности и открытости, комплексности и системности, неотвратимости ответственности за коррупционные преступления, приоритетности применения предупредительно-профилактических (превентивных) мер в борьбе с коррупцией и формирование антикоррупционного поведения государственных и муниципальных служащих, сотрудничества государства с институтами гражданского общества и гражданами и т.д.
Ключевым вопросом в государственном механизме противодействия коррупции выступает правильное определение причин ее возникновения. Относительно причин этого явления в литературе и на практике сложилась некоторая парадоксальная ситуация. Есть группа авторов, которые, рассматривая вопросы коррупции, лишь отмечают, что причины коррупции носят исторически обусловленный характер и известны с незапамятных времен. При этом предполагается, что существуют общепринятые социальные нормативы и стандарты, которые необходимо соблюдать всем должностным лицам и все коррупционные проявления якобы сами должны исчезнуть. Однако на практике в силу различных причин эти стандарты, правила и нормативы не соблюдаются, в силу чего возникают различные коррупционные девиации.
Есть работы, в которых причины коррупции в общих чертах обозначаются, однако каждый автор предлагает свой, индивидуальный «пакет» причин, которые весьма сложно учитывать на практике, например, «низкий профессионализм государственных и муниципальных служащих», «отсутствие политической воли в государстве», «безответственность должностных лиц», «круговая порука» или часто встречается формулировка «правовая безграмотность». Даже при самом поверхностном подходе нетрудно заметить, что формулировка этих причин сделана на эмоциональном восприятии коррупции как социально негативного явления и желании ее искоренить быстро и общедоступными средствами, «уволить», «наказать», «сменить власть» и т.д. Разумеется, на базе такого понимания причин коррупционных отклонений вряд ли можно выйти на конструктивный уровень противодействия коррупции. Важность установления причин коррупционных отклонений в государственно-муниципальной сфере очевидна. Если нам удастся эти причины устранить или в некоторых случаях минимизировать, тогда можно на системной основе ставить вопрос о существенном снижении коррупционных отклонений в сфере деятельности органов публичной власти.
Между тем коррупционные проявления личности – это разновидность индивидуальной социальной девиации, которые мало чем отличаются от других форм преступлений, правонарушений или социальных отклонений. Разница лишь в том, что их совершают должностные лица, государственные или муниципальные служащие. Нет никаких оснований считать, что коррупционные проявления – это особый социально-правовой феномен. В первооснове поведения всех лиц с социальными отклонениями лежит личностная деформация их поведения. Об этом убедительно свидетельствуют фундаментальные труды известных советских ученых криминологов (М.М. Бабаева, А.И. Алексеева, Г.А. Аванесова) и ряда других авторов [4]. Выведенная М.М. Бабаевым «кривая девиантного поведения личности» показывает, что основная причина всех социальных отклонений – это морально-нравственная деформация личности (Схема 1). Поэтому с уверенностью можно утверждать, что главная причина коррупционных отклонений государственных и муниципальных служащих – их морально-нравственная деформация. С точки зрения поиска эффективной системы противодействия коррупции, вопрос состоит лишь в способности своевременно выявить подобные отклонения на самой первоначальной ранней стадии. Ответ на этот вопрос подсказала сама практика и криминологическая наука. Путем тщательной проверки (не формальной!) социального поведения личности на самой ранней стадии, и в период трудовой деятельности на всех должностях. Подобная практика имела место в советский период при назначении лиц на различные партийные и государственные должности. Этот подход широко реализуется в административной практике при назначении на различные должности во многих европейских странах. Считаем целесообразным исключить при этом формальный подход, предусмотрев самые суровые меры дисциплинарной ответственности для лиц, допустивших формализм. Практика дает основание утверждать, что в сфере деятельности органов публичной власти встречаются лица, которые по своим морально-нравственным качествам не способны выполнять функции органов публичной власти. Эти лица не должны быть допущены на государственную службу в качестве должностных лиц. В случае их назначения на должности с административно-организационными полномочиями они рано или поздно начнут ими злоупотреблять. Предложенная диаграмма, характеризующая кривую девиантного поведения личности (кривая М.М. Бабаева), кроме сказанного, позволяет сделать еще несколько полезных в контексте рассматриваемой проблемы выводов. Можно предположить, что кандидатов на службу в государственные и муниципальные органы следует подбирать из числа лиц первых двух групп, для которых законопослушное поведение формируется на основе морально-нравственных норм, запретов и установок. Однако практика показывает, что лица с высокими морально-нравственными установками весьма сложно вписываются в специфику государственной муниципальной службы, которая зачастую требует и определенной решительности, самостоятельности и твердости в принятии решений, в некоторых случаях и жесткости и рискованности в действиях и поступках. В то же время лица первой группы – это идеальные исполнители и успешно могут себя реализовывать в сфере образования, науки, медицины, воспитания или культуры. Вышеизложенное дает основание полагать, что кандидаты на должности в органы публичной власти должны быть подобраны из числа трех последующих групп лиц, при условии осуществления постоянного, предметного и целенаправленного контроля за их поведением, действиями и принимаемыми решениями. Авторами данной работы предлагается следующий перечень основных причин коррупционных отклонений государственных и муниципальных служащих:
- морально-нравственная деформация личности;
- дефицит ресурсов ( финансов, должностей, квалифицированных сотрудников);
- отсутствие эффективного контроля;
- недостаточное денежное содержание госслужащих;
- отсутствие научно обоснованных квалификационных требований по соответствующим должностным категориям;
- несовершенство нормативно-правовых актов;
- недостаточный уровень профессионализма.
Это неполный перечень обусловливающих причин коррупционных отклонений государственных и муниципальных служащих, и в последующем в работах авторов будут обозначены и аргументированы и другие причины коррупционных отклонений.
Интерес представляет выбор модели противодействия коррупции. Анализ практики антикоррупционной работы ряда стран свидетельствует, что существует две принципиальные модели в данной сфере.
Первую антикоррупционную модель условно можно назвать предупредительно – профилактической моделью, преимущественно реализуемой в большинстве европейских странах. Суть данной модели заключается в том, что она основана на проведении индивидуальных мер, направленных на раннее выявление лиц с социально-правовыми девиациями. Сбор информации о поведении кандидата на публичную должность следует начинать с самого раннего периода его социализации, включая школьные и студенческие годы, годы его работы во всех предыдущих должностях. При этом необходимо добиться объективной, всесторонней и полной информации о кандидате. В связи с этим необходимо предусмотреть меры правовой и дисциплинарной ответственности в отношении лиц, допускающих формальный бюрократический подход. Практика дает основание утверждать: эта работа наиболее эффективно и качественно может быть реализована путем привлечения специально создаваемых рекрутинговых кадровых центров, максимально исключающих предвзятость, местничество, клановость и т.д. Этот подход на практике будет способствовать исключению из списка кандидатов лиц с явными социально-правовыми и функциональными девиациями. В содержательном аспекте такая работа должна строиться на основе научно обоснованных квалификационных требований, отражающих четыре взаимосвязанные качества: общесоциальные, профессиональные и специально профессиональные компетенции; общесоциальные и профессиональные коммуникации; соответствующий уровень культуры сотрудника, а также степень креативности кандидата. В совокупности указанные качества формируют конкурентоспособность кандидата на должность в государственных и муниципальных органах.
Вторая антикоррупционная модель – это уголовно-правовая модель, преимущественно реализуемая в Российской Федерации на современном этапе. Суть указанной модели заключается в том, что в силу недостаточных предупредительно-профилактических мер, направленных на недопущение лиц с девиантным поведением в различные государственные должности, они успевают за относительно короткое время совершить коррупционные преступления. В рамках этой модели приоритетной становится практика привлечения виновных лиц к правовой (как правило к уголовной) ответственности. Очевидно, что уголовно-правовая модель с точки зрения эффективности является наименее затратной, малоэффективной моделью.
Обсуждение и заключение
Изложенные в рамках статьи материалы по анализируемой проблеме дают основание сформулировать следующие обобщения.
Во-первых, несмотря на предпринимаемый государством целый ряд правовых, организационных, информационно-технических и просветительских мер, уровень коррупции в Российской Федерации на современном этапе все еще остается весьма высоким и далек от социально одобряемого состояния. Коррупционные преступления ежегодно наносят миллиардный материальный ущерб отраслям экономики и существенно снижает инвестиционную привлекательность Российской Федерации, подрывая репутационный имидж страны.
Во-вторых, в отличие от развитых в экономическом плане европейских стран, в Российской Федерации преимущественно реализуется уголовно-правовая модель противодействия коррупции, заключающаяся в привлечении лиц, допустивших преступления коррупционной направленности, к уголовной ответственности. Подобная практика создает у значительной части населения чувство бессистемности реализуемых государством мер и вызывает недоверие к идее о возможности формирования у государственных и муниципальных служащих антикоррупционного законопослушного поведения. Следует отметить, что приоритет необходимости реализации предупредительно профилактических мер в сфере противодействия коррупции определен Национальной стратегией противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460.
В-третьих, реализация принципиально иной, предупредительно-превентивной модели противодействия коррупции обусловливает необходимость разработки научно обоснованных квалификационных требований по каждой должностной категории государственных и муниципальных служащих, включающих в себя такие обязательные личностные и профессиональные качества кандидата (профессиональные и специально профессиональные компетенции, коммуникативные качества, уровень культуры и креативности), которые в совокупности и формируют высокий уровень его конкурентоспособности. Думается, что реализация именно такого подхода даст существенный результат в сфере формирования антикоррупционного поведения у государственных и муниципальных служащих.
1. Protivodejstvie korrupcii / pod red. d-ra yurid. nauk, prof. V.Yu. Golubovskogo 5 izd. Moskva: Dashkov i K, 2022. 88 s.
2. Habrieva T.Ya., Zenin S.S., Cirin A.M. Osnovy protivodejstviya korrupcii v Rossijskoj Federacii. Moskva: Norma: INFRA-M, 2024. 296 s.
3. Savchenko I.A., Ustinkin S.V. Korrupciya kak forma social'noj nespravedlivosti: monografiya. Moskva: INFA-M, 2023. 121 s. EDN: https://elibrary.ru/TFGIBJ
4. Babaev M.M. Social'nye posledstviya prestupnosti: metodologicheskie i prikladnye problemy. Moskva: Akademiya SSSR, 1982. 82 s.
