Введение
Конфликт интересов является разновидностью социального конфликта. В наиболее распространенном понимании социальный конфликт означает противоречие, столкновение, разногласие, спор. Конфликт интересов может возникнуть как в сфере публичных отношений, так и в частных отношениях. Он охватывает случаи одновременного преследования лицом двух противоречащих друг другу интересов, и в этой ситуации закон призван гарантировать независимость лица от интересов, которые не подлежат правовой защите [1].
По мнению Дениса Ф. Томпсона, конфликт интересов возникает тогда, когда реализация основного интереса, связанного с исполнением должностным лицом своих обязанностей, подвергается воздействию другого интереса личного, финансового и иного порядка, что приводит, либо может привести к достижению незаконного результата [2].
Актуальность исследования теоретических и практических вопросов конфликта интересов вытекает из сложной правовой природы данного института. Нередко несоблюдение требований закона об устранении, недопущении конфликта интересов может способствовать совершению коррупционных преступлений и правонарушений.
Материалы и методы
В ходе исследования применялись общенаучный метод диалектического познания, сравнение, исторический, формально-логический методы, анализ и синтез, дедукция и индукция и другие методы. В качестве эмпирической базы исследования выступили материалы органов прокуратуры РФ; материалы государственной гражданской и муниципальной службы по Республике Татарстан за последние десять лет, судебные решения.
Обзор литературы
В научной литературе рассматривались различные аспекты конфликта интересов: исходя из сферы деятельности [3], занимаемого положения [4; 5], в виде сравнительного анализа российского и зарубежного законодательства [6; 7; 8].
Конфликт интересов регулируется гражданским правом, например, в рамках законодательства о сделках с заинтересованностью хозяйствующих субъектах [1; 9; 10; 11].
Результаты исследования
Конфликт интересов – это ситуация, когда личная заинтересованность лица, занимающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению, урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей (ст. 10 ФЗ «О противодействии коррупции»). В результате может возникнуть противоречие между личными интересами лица, и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства.
При этом личная заинтересованность рассматривается как возможность получения доходов любых видов лицом, указанным в части 1 статьи 10 ФЗ-273, и (или) состоящими с ним в близком родстве (свойстве) лицами, гражданами или организациями, с которыми данное лицо и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве (свойстве), связаны имущественными или иными близкими отношениями.
Такое определение сужает сферу действия института конфликта интересов, поскольку исходя из формальных положений, закон направлен на борьбу только с последствиями материальной выгоды. При таком подходе нематериальная выгода, иная извлекаемая польза, которая также может оказать влияние на поведение государственного служащего, остается за пределами правового регулирования [12; 13].
Принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов обязаны: 1) государственные и муниципальные служащие; 2) служащие Центрального банка РФ, работники, замещающие должности в государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, Фонде пенсионного и социального страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, лица, замещающие должности финансового уполномоченного, руководителя службы обеспечения деятельности финансового уполномоченного; 3) работники, замещающие отдельные должности, включенные в специальные перечни; 4) иные категории лиц в предусмотренных законом случаях.
Как указал Верховный Суд РФ, при оценке ситуации в качестве конфликта интересов необходимо наличие личной заинтересованности; фактическое наличие у лица полномочий для реализации личной заинтересованности; наличие связи между получением (возможностью получения) доходов или выгод должностным лицом и (или) лицами, с которыми связана его личная заинтересованность, и реализацией (возможной реализацией) должностным лицом своих полномочий1.
Сам по себе конфликт интересов, как правило, влечет за собой нарушение публичных интересов. Поэтому устранение конфликта интересов предполагает поиск оптимального баланса публичных и личных интересов. Не случайно устранение конфликта интересов государство считает важным антикоррупционным средством обеспечения эффективного функционирования служебных правоотношений [14].
Обоснованным является понимание конфликта интересов как прелюдии к коррупционным действиям [15]. Можно привести немало случаев, когда непринятие мер к устранению конфликта интересов приводило впоследствии к совершению коррупционных преступлений. Например, в аукционах на право аренды государственного имущества одного из министерств Республики Татарстан приняла участие фирма матери начальника отдела аренды министерства, который к тому же был и заместителем председателя аукционной комиссии. На указанный конфликт интересов обратил внимание один из членов аукционной комиссии. Однако по результатам рассмотрения данного обстоятельства министерством было принято решение – об отсутствии конфликта интересов. С фирмой матери начальника отдела аренды министерства были заключены соответствующие договора. Впоследствии в отношении начальника отдела аренды было возбуждено уголовное дело, и он осужден судом за незаконное участие государственного служащего в предпринимательской деятельности и превышение полномочий (ст. 289; 286 Уголовного кодекса РФ).
Как следует из ФЗ «О противодействии коррупции» лица, перечисленные в статье 10, обязаны принимать меры по недопущению, устранению конфликта интересов и безотлагательно сообщить представителю нанимателя о возникшем конфликте интересов либо о возможности его возникновения.
Представитель нанимателя обязан принять меры по предотвращению либо урегулированию конфликта интересов. Данные меры могут заключаться в изменении должностного (служебного) положения лица, в том числе в отстранении от исполнения должностных обязанностей и т.д. Предотвращение, урегулирование конфликта также возможно путем отвода или самоотвода.
Примерно 10% коррупционных правонарушений связаны с неурегулированием конфликта интересов. Это свидетельствует о том, что государственные, муниципальные служащие не уделяют серьезного внимания данному вопросу. Конфликт интересов чаще всего возникает при совместной работе родственников, получении подарков, совмещении государственной службы с другой работой, владении ценными бумагами, использовании государственного имущества, служебной информации в интересах близких лиц.
Конфликт интересов возникает и при трудоустройстве родных и близких. Трудовой кодекс РФ не запрещает принимать на работу родственников, поскольку каждый имеет равные возможности для реализации своего конституционного права на труд. При приеме на работу необходимо руководствоваться лишь деловыми качествами работника. В то же время близкие родственники не должны работать в непосредственном подчинении друг у друга.
Распространенной формой конфликта интересов является использование имущества работодателя в личных целях. Например, глава района, не заключая договор, предоставил без оплаты служебный автомобиль администрации благотворительному фонду, которым руководила его супруга. В другом случае директор спортивной школы безвозмездно предоставила тренировочные залы для использования общественным организациям, которые возглавлял ее супруг [16].
Одно из судебных дел, где прослеживался конфликт интересов, касалось бывшего главы одного из районов г. Казани М., которого уволили в связи с утратой доверия в марте 2024 года. На этом настояла прокуратура2. Дело касалось согласования перепланировки и объединения нежилых помещений, принадлежащих матери М. Глава лично подписал распоряжение в интересах близкого человека. Распоряжение было обжаловано прокуратурой в суде, который признал его незаконным.
Обсуждение и заключение
В заключение отметим, что нередко заинтересованность чиновника может быть мнимой, преувеличенной. Предположительная возможность конфликта интересов в перспективе вряд ли может расцениваться как нарушение закона. Поэтому считаем целесообразным введение в ФЗ «О противодействии коррупции» понятия малозначительного конфликта интересов. Конфликт интересов может быть признан малозначительным, если он формально имел место, но лицо своевременно сообщило о его наличии, личная заинтересованность при этом отсутствует, действия лица соответствовали закону, вред публичным или частным интересам не причинен.
Также важно отметить, что законодательство не содержит дифференциации нарушений, связанных с конфликтом интересов. В других отраслях права мы видим разделение нарушений закона. Например, разделение нарушений закона на несущественные, существенные и фундаментальные принято в уголовном судопроизводстве. При этом УПК содержит исчерпывающий перечень существенных нарушений закона, которые обязательно влекут отмену или изменение приговора. В случае наличия несущественных, формальных нарушений по делу судебное решение может сохранить свою силу.
Нарушения положений закона о конфликте интересов также носят самый разнообразный характер – от несущественных, формальных нарушений, до грубых нарушений закона. И на наш взгляд, данное обстоятельство следует учитывать при оценке серьезности и тяжести правонарушения, выборе меры ответственности. Например, было бы целесообразным определить перечень наиболее серьезных, грубых нарушений положений закона о конфликте интересов, при наличии которых возможно применить самую строгую меру трудового законодательства – увольнение по утрате доверия. Безусловно, что к грубым нарушениям конфликта интересов следует, например, отнести случаи, когда неустранение конфликта интересов, непринятие мер к его урегулированию привело к совершению преступлений. Введение дифференциации проявлений конфликта интересов, их разделение на существенные, несущественные, грубые нарушения способствовало бы более точной оценке правонарушений, справедливому выбору соответствующей меры наказания и ответственности.
Также считаем, что для выявления и своевременного устранения конфликта интересов слабо используются возможности современных информационных технологий, цифровизации. Например, возможно использование больших баз данных при проведении внутренних проверочных мероприятий в конкретных целях. В частности, при создании аукционных, конкурсных комиссий, определении их персонального состава можно поставить задачу о проверке аффилированности предлагаемых членов указанных комиссий с отдельными предприятиями, организациями, которые будут участвовать в таких аукционах, конкурсах, тендерах. Эта задача может быть поручена и искусственному интеллекту.
Кроме этого, аналогичная работа может быть проведена и при трудоустройстве работника в государственную службу. Современные технологии, искусственный интеллект могут помочь исключить ситуации служебной подчиненности близких лиц; поручения для рассмотрения служащему обращений родственников и других случаев потенциального конфликта интересов. Соответственно, это потребует разработки необходимых программ для достижения конкретных целей и задач.
