Введение
В российском пространстве существуют отдельные территории с различными функциональными правовыми режимами для решения стратегических задач государства, в которых публичные полномочия зависят от объема и характера взаимодействия органов публичной власти.
В.В. Баранча [1, с. 10] определяет формирование трех моделей особых правовых режимов на отдельных территориях, используя правовое прогнозирование, направленное на:
1) инвестирование в социальный капитал (наукограды и др.);
2) развитие инфраструктуры (особые экономические зоны, территории опережающего развития);
3) государственное управление (федеральная территория «Сириус»).
К.В. Онищенко [2, с. 41] отмечает, что отдельные территориальные преференциальные режимы вследствие их разнообразия и несостоятельности методов оценки их эффективности не могут быть встроены в систему стратегического планирования России. В тоже время автор, выделяя характерные черты отдельных территориальных преференциальных режимов, подчеркивает их необходимость не только для решения публично-правовых задач, но и для обеспечения уровня и качества жизни населения.
С.А. Авакьян [3, с. 15], рассуждая о периодически создаваемых различных «зонах», в частности, применительно к Сколково, в котором «территорией, равной муниципальному образованию, руководит некая управляющая компания», констатирует, как эти «зоны» сочетаются с федеративной организацией страны. Аналогична правовая позиция Конституционного суда РФ1, которая выражается в том, что субъект частного права с особым правовым статусом не наделен конституционными полномочиями органов публичной власти и не может совершать действия, характерные исключительно для органов публичной власти.
Е.В. Гриценко [4, с. 4] выделяет различные модели организации публичной власти на особых территориях, которые не зависят от предназначенности территориального образования. В основу системообразующих критериев разграничения полномочий органов публичной власти первостепенными и определяющими выделяются ключевые признаки, общие черты и особенности функционирования. К таким моделям организации публичной власти относится публичное управление:
1) на территориях городов федерального значения, предполагающее взаимодействие региональных и местных органов власти во внутригородских образованиях (ст. 86, 87 федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – закон № 33-ФЗ); ст. 59 федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее – закон № 414-ФЗ));
2) на территориях наукоградов (ст. 86 закона № 33-ФЗ, п. 3 ст. 60 закона № 414-ФЗ), закрытых административно-территориальных образований (ст. 86 закона № 33-ФЗ, п. 3 ст. 60 закона № 414-ФЗ), северного завоза (ст. 86, 90 закона № 33-ФЗ), административных центров (столиц) субъектов РФ (ст. 86, 87 закона № 33-ФЗ, п. 2 ст. 60 закона № 414-ФЗ), зонах территориального развития (ст. 86 закона № 33-ФЗ), приграничных территориях (ст. 86 закона № 33-ФЗ) с сохранением статуса муниципального образования с узкофункциональными полномочиями, с передачей не свойственных ему полномочий органов государственной власти, а также с перераспределением полномочий между органами публичной власти;
3) с сохранением статуса муниципального образования, но с изъятием полномочий у региональных и местных органов публичной власти и передачей их специальным субъектам частного права для осуществления управления имущественным комплексом на территории муниципального образования (ст. 86 закона № 33-ФЗ, п. 3 ст. 60 закона № 414-ФЗ);
4) создание уникального публично-правового образования (федеральной территории) и выведение его из юрисдикции региона и муниципального образования (ст. 86 закона № 33-ФЗ, п. 2 ст. 60 закона № 414-ФЗ), при этом орган публичного управления на данной территории сочетает функциональные полномочия всех уровней власти.
Следовательно, статутом публичного управления на отдельных территориях с особым правовым режимом является либо перераспределение полномочий между органами публичной власти разного уровня, либо передача публично значимых функций органов публичной власти, созданным ими субъектам частного права (управляющим компаниям и иным лицам), либо создание нового органа публичного управления, которому свойственны функциональные полномочия всех уровней власти.
Материалы и методы
При написании статьи автор опирался на следующие материалы: российское законодательство, регулирующее организацию публичной власти на территориях с особым правовым режимом, в частности на территориях опережающего развития; рассмотрена правовая аргументация исследователей относительно правового положения органов публичной власти и управляющей компании на территориях опережающего развития; приведены материалы правоприменительной практики в искомой области.
Методологическую базу исследования составил комплекс общенаучных, а также специальных методов познания, таких как формально-юридический, логический, сравнительно-правовой и др.
Результаты исследования
В настоящее время особый интерес вызывает взаимодействие органов публичной власти на территориях опережающего развития, в которых часть публичных полномочий сосредоточена у субъектов частного права (управляющей компании) для осуществления управления имущественным комплексом муниципального образования в рамках развития его инфраструктуры.
Дефиниция «территория опережающего развития» дана в одноименном федеральном законе от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего развития в Российской Федерации» (далее – закон № 473-ФЗ): «часть территории субъекта РФ, включая закрытое административно-территориальное образование, и (или) акватории водных объектов, на которых в соответствии с решением Правительства РФ установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения» (ст. 2).
Федеральный законодатель при создании территории опережающего развития предусмотрел:
а) функционирование на равных началах органов управления: органов публичной власти и специального учрежденного субъекта в частноправовой форме (управляющей компании). Органы публичной власти осуществляют свои полномочия на территории опережающего развития, наделенной новой конституционно-правовой правосубъектностью, путем создания единоличного органа управления (уполномоченного федерального органа) (ст. 7 закона № 473-ФЗ), совместного органа управления (наблюдательного совета) (ст. 6 закона № 473-ФЗ). Кроме этого, существует частноправовая организационная форма управления – управляющая компания (публичное акционерное общество со 100% участием РФ) с собственными функциональными полномочиями, переданными на основании соглашения от региональных и местных органов власти;
б) управляющая компания выполняет публичные функции (полномочия по управлению переданными из публичной собственности земельными участками, объектами капитального (некапитального) строительства, территориальному планированию муниципального образования, развитию транспортной инфраструктуры, ЖКХ и т.д.) на данной территории, а также осуществляет взаимодействие с иными хозяйствующими субъектами (резидентами) путем подписания соглашения;
в) создание особого правового режима, используя кластеровый подход к территориальному развитию, имеющий кумулятивный эффект для развития предпринимательской и иной деятельности;
г) баланс публичных и частных интересов (ускоренное развитие территории и поддержка жизнеобеспечения населения).
Территория опережающего развития может занимать территорию одного или нескольких муниципальных образований в конкретном субъекте РФ (п. 4 ст. 3 закона № 473-ФЗ). Кроме этого, в состав территории опережающего развития могут входить иные территории с особым правовым режимом:
- созданные на территориях монопрофильных муниципальных образований РФ (моногородов) (84 наименования);
- созданные на территориях моногородов и включенные в состав Дальневосточного федерального округа (1 наименование);
- созданные на территориях закрытых административных территориальных образований (8 наименований);
- иные территории (созданные на акваториях водных объектов) (17 наименований).
Однако законодатель предусмотрел запрет на включение в состав территории опережающего развития особой экономической зоны (п. 8 ст. 3 закона № 473-ФЗ). Аналогичный запрет усматривается и в федеральном законе от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особо экономических зонах в Российской Федерации»2 (п. 3 ст. 4). Данное обстоятельство можно объяснить возложением схожих функциональных полномочий на указанные территории с особым правовым режимом (таб. 1).
Следовательно, основными индикаторами, определяющими правовой статус территорий опережающего развития, являются: автономность управляющей компании по управлению территорией с особым правовым режимом; управляющая компания – акционерное общество – обладает полномочиями органов публичной власти; сочетание автономности управляющей компании и ее комплексного взаимодействия с органами публичной власти в вопросах координации и контроля деятельности резидентов; осуществление деятельности резидентов происходит на основании соглашения с управляющей компанией.
Следует отметить некоторые дефекты конструкции управляющей компании, предложенной законодателем, при рассмотрении через призму корпоративного права.
Во-первых, управляющая компания (акционерное общество) обладает несвойственными правами и обязанностями властного характера (ст. 8, 10 закона № 473-ФЗ).
Во-вторых, участником предпринимательской деятельности на этой территории становится тот резидент, который вступил в договорные обязательства с управляющей компанией, что нарушает принципы свободы предпринимательства и договора (ст. 13 закона № 473-ФЗ).
В-третьих, управляющей компании переходят в собственность (аренду) земельные участки и иное недвижимое имущество от публично-правовых образований (ст. 9 закона № 473-ФЗ). При этом отчуждении земельных участков резидентам происходит по цене, равной их кадастровой стоимости. По мнению А.П. Алексеенко [5, с. 39], государственные и муниципальные земли реализуются по заниженным ценам резидентам этой территории. Однако множество примеров правоприменительной практики3, в которых договоры об отчуждении признаны недействительными сделками, вследствие продажи управляющей компанией земельных участков гражданам, а не лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность, вопреки требованиям п. 2 ст. 2 закона № 473-ФЗ. Еще одно обстоятельство, на которое необходимо обратить внимание в данном случае – происходит нарушение прав и обязанностей муниципальных образований, которые лишаются поступлений ресурсов в бюджет.
Наконец, наблюдается ограничение прав граждан на решение вопросов местного значения, проживающих на данной территории, вследствие передачи полномочий органов местного самоуправления управляющей компании.
А.Л. Белоусов [6, с. 146] отмечает недостатки специального преференциального правового режима для ведения предпринимательской деятельности на территориях опережающего развития, выражающиеся в отсутствии мотивации резидентов «выходить за пределы обозначенной территории и развивать свой бизнес в остальной части региона».
Обсуждение и заключение
На основании вышеизложенного мы приходим к следующим выводам:
- стандартами взаимодействия органов публичной власти на территориях с особым правовым режимом являются перераспределение полномочий между органами публичной власти разного уровня, либо изъятие части полномочий у органов публичной власти и передача их специальным субъектам частного права, либо создание органа публичного управления, объединяющего функциональные полномочия трех уровней власти;
- особенность организации публичной власти на территориях с особым правовым режимом не зависит от цели и их назначения, а отражается в форме и характере взаимоотношений между органами публичной власти, а также возможности перераспределения полномочий не только между органами публичной власти, но и передачи части публичных полномочий на основании закона субъектам частного права для осуществления предпринимательской деятельности на конкретной территории;
- другая особенность организации публичного управления на данной территории выражается в том, что муниципальное образование сохраняется как субъект управления, но с ограниченными полномочиями для решения вопросов местного значения;
- решение о создании территории опережающего развития принимается на федеральном уровне (Правительством РФ);
- территории опережающего развития наделяются особым правовым статусом (новой конституционно-правовой правосубъектностью) на конкретно-определенный срок (70 лет);
- публичное управление на территории опережающего развития осуществляется в частноправовой организационной форме путем передачи особо значимых функций органов публичной власти конкретному созданному лицу – управляющей компании. Кроме этого, наблюдается перераспределение (изъятие) части полномочий региональных и местных органов в интересах федерального органа;
- специальный правовой режим на территории опережающего развития основан на кластеровом подходе, который кумулирует развитие предпринимательской и иной деятельности;
