с 01.01.2001 по 01.01.2024
Казань, Республика Татарстан, Россия
ВАК 5.1.2 Публично-правовые (государственно-правовые) науки
ВАК 5.1.4 Уголовно-правовые науки
УДК 34 Право. Юридические науки
УДК 342.553 Местные органы государственной власти (только общие вопросы)
Введение: в российском законодательстве полномочия органов местного самоуправления (далее – ОМСУ) на закрытых территориальных образованиях регламентированы базовыми и профильными нормативными правовыми актами. В статье отмечены особенности организации публичной власти и местного самоуправления на отдельных территориях. Выявлена возможность режима функционирования органов публичной власти всех трех уровней на специальных территориях закрытого типа. Материалы и методы: материалами исследования явились нормативные правовые акты, аргументация научных исследователей, эмпирические материалы по искомой теме. Были использованы общенаучные и частно-научные методы научного познания. Результаты исследования: установлена трехуровневая модель взаимодействия органов публичной власти, которая предопределена в самой дефиниции «закрытое административно-территориальное образование» (далее – ЗАТО). Обсуждение и заключение: представлена авторская позиция, касающаяся сохранения юрисдикции муниципального образования (городского округа) на специальных территориях закрытого типа.
закрытое административно-территориальное образование; модели публичных полномочий на отдельных территориях; полномочия органов местного самоуправления; взаимодействие органов публичной власти; разграничение полномочий между органами публичной власти
Введение
Организация публичной власти на отдельных территориях, устанавливаемая федеральным законодателем, является конституционно-правовой нормой (ч. 3 ст. 131).
Правовое регулирование закрытых административно-территориальных образований определено двумя нормативными правовыми актами:
- отраслевым законом (Федеральным законом от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – закон № 33-ФЗ));
- узкофункциональным законом (законом Российской Федерации от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее – закон № 3297-1)).
Термин «административно-территориальное образование» федеральным законодателем не определен. При обращении к п. 1 ст. 1 закона № 3297-1, раскрывающему дефиницию ЗАТО, очевидно, что определение термина происходит через понятие «административно-территориальное образование». Данное обстоятельство подтверждает некорректность дефиниции ЗАТО с точки зрения юридической техники, препятствующее полноценному выявлению ее содержания.
Как отмечает Н.С. Малютин [1], на региональном уровне используются другой термин – «административно-территориальная единица», который указывается в нормативный актах субъектов РФ как идентичное понятие. Однако мы не наблюдаем семантического тождества этих двух понятий.
Глава 10 закона № 33-ФЗ определяет возможности осуществления полномочий муниципальными органами на отдельных территориях. Правоприменительная практика также предусматривает введение нормативных правил организации местного самоуправления на конкретных территориях, в пределах границ которых расположены объекты особого государственного значения1. Специальный правовой режим, установленный на территориях муниципальных образований такого рода, – как указывает Конституционный Суд Российской Федерации, – гарант баланса местных и государственных интересов.
Анализ количественных данных ЗАТО за 2009-2024 гг. свидетельствует об их сокращении на 10% (таб. 1). Из общего числа ЗАТО в ведении Министерства обороны находятся 66%, Государственной корпорации «Росатом» – 26%, Государственной корпорации «Роскосмос» – 8%.
Таблица 1
Количественные данные ЗАТО
за 2009-2024 гг.
|
Год |
2009 |
2017 |
2019 |
2021 |
2024 |
|
Количество единиц |
42 |
41 |
39 |
38 |
38 |
Обзор литературы
Аргументация исследователей относительно правового режима закрытых административно-территориальных образований (далее – ЗАТО) имеет различные обоснования. Так, Г.Н. Лисавкин [2] предлагает усилить присутствие федеральных органов в ЗАТО. Напротив Е.П. Алексеев [3] утверждает о роли региональных органов как доминантов в механизме финансового и административного обеспечения функционирования ЗАТО.
Как отмечают другие авторы (И.В. Михеева, К.В. Черкасов [4]), функционирование закрытой административной единицы на отдельной территории указывается в статутных региональных и муниципальных актах. При этом наблюдается многообразие формулировок, аналогичных или отличных от предложенной законодателем дефиниции ЗАТО. Поэтому эти авторы приходят к выводу: искаженные дефиниции ЗАТО в уставах муниципальных образований приводят к установлению дополнительных признаков, которые не присущи правовому режиму ЗАТО. По мнению указанных авторов, выходом из сложившейся ситуации является использование в статутных актах муниципальных органов только дефиниции, предложенной федеральным законодателем.
Е.Б. Евдокимов и П.Н. Петряев, рассматривая особенности осуществления местного самоуправления в закрытых территориальных единицах, допускают включение данных муниципальных образований в перечень федеральных территорий [5].
П.Н. Петряев [6] выводит определенное правило относительно системы муниципальных полномочий на закрытых территориальных единицах – находятся в состоянии постоянной мобильности, готовности к незамедлительному выполнению поставленных задач и оперативному решению возникающих проблем.
С.И. Некрасов [7] выделяет необычность усмотрения федерального законодателя в том, что в законе № 3297-1 не упоминаются какие-либо органы власти ЗАТО, а лишь органы местного самоуправления указанного образования.
Материалы и методы
В рамках исследования рассмотрены нормативные акты, направленные на правовое регулирование ЗАТО; изучены различные подходы исследователей российско-правовой аргументации в области правового режима на территориях закрытого типа; оценены материалы судебной практики в искомой области; обобщены статистические данные.
В научном исследовании специальные и частнонаучные методы использовались комплексно в сочетании со всеобщим и общенаучными методами научно-юридического познания.
Результаты исследования
Анализ эволюции формирования особого режима муниципальных образований на отдельных закрытых территориальных образованиях дает основание утверждать следующее (таб. 2):
в законе № 1551-1 и в законе № 154-ФЗ указывается ограниченная функциональная направленность либо самой территории, либо прав населения;
в законе № 131-ФЗ указана исключительное полномочие муниципального образования – городского округа – для решения вопросов местного значения;
3) закон № 33-ФЗ никаким образом не определяет правовой статус муниципального образования на данной территории. Можно предположить, что норма, предусмотренная п. 4 абз. 1 ст. 86, является бланкетной к узкопрофильному закону № 3297-1. Мы считаем, что отсутствие идентификации организационно-правового вида муниципального образования на территориях закрытого типа и выделение отдельных норм для регулирования организации местного самоуправления в городах федерального значения (ст. 87 закона № 33-ФЗ), региональных столицах (ст. 88 закона № 33-ФЗ) и муниципальных образованиях с двухуровневой системой организации местного самоуправления (ст. 89 закона № 33-ФЗ) являются ограничением прав ОМСУ на территориях закрытого типа.
Е.В. Гриценко [8] выделяет возможные модели публичных полномочий на отдельных территориях с особым режимом функционирования, определенных федеральным законодателем:
1) соотношение государственной власти и местного самоуправления на внутригородских территориях (ст. 79 закона № 131-ФЗ, ст. 87 закона № 33-ФЗ);
2) взаимодействие и перераспределение полномочий между органами публичной власти, изъятие одних и возложение дополнительных полномочий ОМСУ в зависимости от характера решаемых на территории задач (ст. 80-82.1, 82.4 закона № 131-ФЗ, ст. 88 закона № 33-ФЗ);
3) передача публично-властных полномочий управляющей компании, учреждаемой в частноправовой форме (ст. 82.2, 82.3, 82.5, 82.6 закона № 131-ФЗ);
4) создание нового публично-правового образования, обладающего полномочиями всех органов публичной власти и осуществляющего их, с выведением его из-под юрисдикции субъекта РФ и муниципальных образований (ст. 82.7 закона № 131-ФЗ).
Анализ российского законодательства демонстрирует недопустимость (допустимость) установления различных моделей особых режимов функционирования на одной территории (п. 1.2 ст. 3 Федерального закона от 29.12.2014 № 473-ФЗ2), в том числе предусматривает поглощение функций управляющей компании частноправового характера другой моделью особого режима на одной территории (п. 7 ст. 2 Федерального закона «О Сириусе»3). Кроме этого, следует отметить дифференциацию функционирования особых режимов на отдельных территориях с различными моделями полномочий органов публичной власти. При этом передача публично-властных полномочий структурным подразделениям частноправового характера приводит к ущемлению не только муниципальных прав ОМСУ, но и прав населения в регулировании отношений территориального планирования.
Закон № 3297-1 устанавливает возможность режима функционирования органов публичной власти всех трех уровней на специальных территориях закрытого типа. Указанный режим функционирования органов публичной власти всех трех уровней предопределен в самой дефиниции «закрытое административно-территориальное образование» (ст. 1, 2 закона № 3297-1): имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в порядке и в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
Приведенная дефиниция позволяет определить стратегическую важную направленность деятельности организаций в области национальной безопасности государства в целом, что находит подтверждение и аргументациях отдельных авторов [9, 10]. Другим важным фактором указанных отношений в области функциональной деятельности организаций на ЗАТО – отнесение их к вопросам исключительной компетенции Российской Федерации (п. «а», «б», «в», «д», «и», «м» ст. 71 Конституции РФ).
При этом и п. 1 ст. 80 закона № 131-ФЗ, и п. 2 ст. 1 закона № 3297-1 императивно устанавливают (без всяких оговорок), что вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа [8]. Установленная уникальная модель организации местного самоуправления, – как утверждает высший судебный орган, – продиктована неординарным функциональным назначением ЗАТО4. А.Е. Поторопина связывает данное обстоятельство с особым режимом функционирования данных территорий [10].
Обсуждение и заключение
Следовательно, ключевым органом публичной власти на территориях закрытого типа выступает орган местного самоуправления:
- ОМСУ передаются отдельные государственные полномочия, в том числе несвойственные им (выдача пропусков на въезд и выезд из ЗАТО);
- изъятие (перераспределение) полномочий у ОМСУ в пользу федеральных органов публичной власти (ст. 4, 8 закона № 3297-1).
Закон № 3297-1 предусматривает трехуровневую модель взаимодействия органов публичной власти при решении стратегических вопросов на ЗАТО:
1) взаимодействие между федеральными и региональными органами государственной власти. Эта модель взаимодействия проявляется при решении вопросов управления территорией. При этом границы на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 1 закона о ЗАТО);
2) взаимодействие между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, которое отражается в возможности населения муниципального образования участвовать в выборах региональных органов государственной власти;
3) взаимодействие между федеральными органами государственной власти и ОМСУ. Указанная модель взаимодействия действует при решении стратегически важных вопросов функционирования этой территории.
Разграничение полномочий между органами публичной власти на ЗАТО представлены в законе № 3297-1:
- исключительные полномочия Российской Федерации (ст. 1 закона № 3297-1);
- собственные полномочия ОМСУ (ст. 4 закона № 3297-1).
Таким образом, на территориальных образованиях закрытого типа установлен режим функционирования органов публичной власти трех уровней с сохранением юрисдикции муниципального образования (городского округа) (с передачей ему отдельных государственных полномочий и с перераспределением полномочий ОМСУ в пользу федеральных органов публичной власти).
1. Малютин Н.С. Административно-территориальное устройство в РФ. СПС «КонсультантПлюс». 2024.
2. Лисавкин Г.Н. Зачем ЗАТО муниципальные чуть-чуть? // Российская Федерация сегодня. 2010. № 7. С. 42 – 43.
3. Алексеев Е.П. ЗАТО желают самоуправляться и не чуть-чуть // Российская Федерация сегодня. 2010. № 10. С. 33 – 34.
4. Михеева И.В., Черкасов К.В. "Болевые точки" правового регулирования закрытых территорий в современной России // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2016. № 4. С. 379 – 390. DOI: https://doi.org/10.17072/1995-4190-2016-34-379-390; EDN: https://elibrary.ru/XENNLP
5. Евдокимов В.Б., Петряев П.Н. Местное самоуправление на отдельных территориях в Российской Федерации (общее и особенное) // Конституционное и муниципальное право. 2024. № 8. С. 49 – 52. DOI: https://doi.org/10.18572/1812-3767-2024-8-49-52; EDN: https://elibrary.ru/SDSTPJ
6. Петряев П.Н. Мобильность системы полномочий специализированных муниципалитетов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2021. № 2. С. 30 – 32. DOI: https://doi.org/10.18572/2072-4314-2021-2-30-32; EDN: https://elibrary.ru/NSSYME
7. Некрасов С.И. Территориальное и внетерриториальное (квазитерриториальное) в организации и функционировании публичной власти (к постановке проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2. С. 25 – 29. EDN: https://elibrary.ru/RXPAIL
8. Гриценко Е.В. Конституционная география России: как не заблудиться в лабиринтах особых режимов и статусов территорий? // Сравнительное конституционное обозрение. 2024. № 3. С. 4 – 42. DOI: https://doi.org/10.21128/1812-7126-2024-3-4-42; EDN: https://elibrary.ru/JIAXLZ
9. Потапова Е.А., Артамонова Е.А. Особенности местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях // Вопросы современной юриспруденции. 2017. № 1(63). С. 55 – 58.
10. Поторопина А.Е. Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2018. № 4. С. 17 – 20. EDN: https://elibrary.ru/BTHYKZ
