Казанский юридический институт МВД России
Россия
УДК 342.5 Государственная власть. Государственные органы
Введение: в статье рассматриваются особенности организации местного самоуправления в советский период развития государства, уделяется внимание полномочиям местных советов, анализируются проблемы реформирования самоуправления на различных исторических этапах, трансформация уровней советской государственности. Материалы и методы: нормативной правовой основой исследования стали отдельные положения Декретов советской власти, Закона РСФСР от 19.07.1968 «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР»; Закона РСФСР от 29.07.1971 «О районном Совете народных депутатов РСФСР», Закона СССР от 09.04.1990 № 1417-1 «Об основных началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закона от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», Положения об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы 1993 года. Теоретико-методологическую основу исследования составили работы ученых – специалистов в области конституционного права, муниципального права, исторической науки, выдержки из публичных выступлений государственных деятелей в различные годы. Методологическую основу исследования составили системный подход, общедиалектический метод научного познания, а также сравнительно-правовой и историко-правовой методы исследования. Результаты исследования: выявлены особенности историко-правового развития института местного самоуправления в советский период, проанализированы полномочия местных органов власти, обоснованы изменения, связанные с деятельностью местного самоуправления с периода образования РСФСР и до принятия Конституции Российской Федерации. Обсуждение и заключение: авторы делают выводы о существенном изменении принципов организации и функционирования системы органов местного самоуправления в зависимости от проведения конституционных реформ, о незавершенности процесса формирования эффективно функционирующей системы реализации местной власти в советском обществе, что во многом определятся динамикой политической практики и необходимостью ее разностороннего теоретического осмысления
ввласть; государственное управление; местное самоуправление; реализация права; местные Советы; взаимодействие уровней власти; публично-правовые институты
Введение
Публичное управление обществом как целенаправленное регулирующее воздействие на общественные отношения может осуществляться в форме государственного и муниципального управления.
Государственное управление в широком смысле можно определить как деятельность государства по управлению делами общества, конкретнее – контрольно-надзорную и распорядительную деятельность органов исполнительной власти. Необходимость государственного управления определяется потребностями развития всех сфер общественной жизни: экономической, политической, социальной, духовной. Государственное воздействие на общественные отношения есть не что иное, как оказание того или иного влияния на эти отношения и на их участников в направлении, которое определяется внутренней и внешней политикой государства на каждом конкретном этапе развития общества. На формулирование целей и методов государственного управления определяющее влияние оказывают многочисленные объективные и субъективные факторы: закономерности исторического развития страны, ее геополитическое положение, тип политической культуры, политические интересы конкретных представителей политической элиты и т.п.
Самоуправление представляет собой специфический вид управленческой деятельности, для которого характерно отсутствие управляющей и управляемой подсистем, связанных с субъектно-объектными отношениями. Все самоуправленческие процессы происходят в рамках сознательной саморегуляции. Соотношение государственного управления и самоуправления всегда исторически конкретно и определяется спецификой исторического развития тех социальных процессов, которые упорядочиваются. В одних исторических условиях и в отношении одних общественных явлений управление и саморегуляция дополняют, а в других – исключают друг друга.
Как известно, обострение политического кризиса в России начала XX века во многом обусловливалось первоначальным отказом и дальнейшей неспособностью царизма включить органы народного представительства в политическую систему империи. Парламент в период революции 1905 – 1907 гг. продемонстрировал ощутимую пропасть между властью и обществом и во многом способствовал падению монархии в ходе Февральской революции 1917 года. Та же причина не позволила Временному правительству предотвратить распад Российской империи и консолидировать различные политические силы. Провозглашение советской власти в октябре 1917 года открывает новую страницу истории отечественной государственности.
Взгляды большевиков на основополагающие принципы нового строя определялись анализом европейской практики парламентаризма, марксизмом, российской народнической политической культурой. Рассматривая государство как аппарат классового господства, марксистско-ленинское учение решительно заявило о необходимости слома буржуазного государства в ходе пролетарской революции и установлении государства диктатуры пролетариата.
Диктатура как власть, «поддерживаемая насилием пролетариата над буржуазией, власть, не связанная никакими законами», обосновывалась необходимостью подавления свергнутых эксплуататоров, не лишенных еще прежней экономической мощи и опирающихся на поддержку мирового империализма. Диктатура большинства над меньшинством была призвана обеспечить реальную пролетарскую демократию, которая по утверждению В.И. Ленина «в миллион раз демократичнее всякой буржуазной демократии» [1]. Вопрос о форме государства диктатуры пролетариата был решен в пользу Республики Советов. Декларировался решительный отказ от буржуазного парламентаризма в пользу представительных учреждений, которые «должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать непосредственно перед избирателями» [2].
Вопросы, связанные с реализацией местного самоуправления в период существования советского и постсоветского этапа развития российского государства, требуют внимательного рассмотрения и детального анализа для объективной оценки происходящих в настоящее время изменений в функционировании этого института.
Обзор литературы
Исследование вопросов, затронутых в статье, определило обращение авторов к архивным материалам, нормативным правовым источникам, научной литературе, материалам периодических изданий. Необходимо отметить, что весомый вклад в исследование заявленной проблематики в разные годы внесли С.А. Авакьян [3], С.И. Никонова [4], В.А. Илюхина [5], О.Г. Румянцев [6] и ряд других ученых.
Заслуживает особого внимания анализ осуществления советского местного самоуправления в работах В.И. Ленина [1, 2], Н.И. Бухарина [7], Л.М. Кагановича [8] и других государственных деятелей советского периода.
Особенности новой модели государственного управления и самоуправления, изменение содержания властных полномочий обусловили интерес к проблематике исследования.
Материалы и методы
При подготовке статьи был использован широкий круг разнообразных источников. Среди них следует отметить нормативные правовые акты, законодательство СССР, научные исследования отечественных ученых и мнения государственных деятелей. В статье использованы системный подход, общедиалектический метод научного познания, а также сравнительно-правовой методы исследования.
Результаты исследования
В 1919 году В.И. Ленин отмечал, что сущность советской власти выражается в том, «что только рабочие, только трудящиеся крестьяне, исключая эксплуататоров, составляют массовые организации – Советы, и этим Советам передается вся государственная власть» [1]. Более детально представительную сущность советской власти охарактеризовал Н.И. Бухарин в работе 1919 года «Теория пролетарской диктатуры»: «Это <советы> – не забронированные учреждения, ибо проведено право отзыва каждого депутата: это – сами массы в лице их выборных представителей, в лице рабочих, солдат и крестьян». И далее: «<…> все рабочие организации становятся частями аппарата власти. Нет ни одной массовой организации, которая не являлась бы в то же время органом власти. Профессиональные союзы рабочих – важнейшие органы экономической диктатуры <…>; фабрично-заводские комитеты – нижние ячейки государственного регулирования; комитеты деревенской бедноты – один из важнейших органов местной власти и в то же время распределительного аппарата страны; рабочие кооперативы – точно также ячейки этого последнего. Все они принимают участие в выработке всяческих проектов, решений, постановлений, которые потом проходят через центральный аппарат – Центральный исполнительный комитет или Совет народных комиссаров» [7].
Анализируя практику функционирования Советов в конце 1917 – 1918 гг., исследователи обращают внимание на то, что их система была основана на достаточно высокой социальной мобильности, что выгодно отличало ее от элитократии буржуазных республик [9]. Однако эффективность управления оставалась низкой, отсутствие системности в принятии управленческих решений множили конфликты между местными советами. Это неизбежно порождало тенденцию выстраивания иерархической управленческой системы, в которой Советы выполняли бы функции совещательных органов при управленческой вертикали Совета народных комиссаров. Кроме того, в условиях полномасштабной Гражданской войны значительный перевес в решении управленческих задач получали чрезвычайные органы – революционные комитеты, действовавшие отдельно от Советов. В сельской местности деятельность Советов зачастую заменялась комитетами деревенской бедноты – комбедами.
По окончании гражданской войны и перехода к мирному строительству на повестку дня был поставлен вопрос о дальнейшем развитии формы советской государственности и методов управления социальными процессами. Существовавшие в Российской коммунистической партии (большевиков) разногласия по этим вопросам вылились в конце 1920 – начале 1921 гг. в так называемую дискуссию о роли профсоюзов, об отношении партии к беспартийной массе и крестьянству, о вовлечении трудящихся в строительство социализма, расширению демократии. В ходе дискуссии получает дальнейшее развитие концептуальное обоснование практики советского государственного строительства. Важнейшим выводом в этот период становится идея о ведущей роли коммунистической партии в обеспечении режима диктатуры пролетариата, о приоритете представительной, а не прямой демократии. В контексте режима диктатуры пролетариаты виделась и выстраивалась система советского самоуправления.
В 1923 году был опубликован труд советского государственного деятеля Л.М. Кагановича «Местное советское самоуправление» [8]. Автор формулирует сущность советского местного самоуправления в контексте «генеральной линии» большевиков, «классового подхода». В качестве главных признаков реального самоуправления называются, во-первых, система выборов, связь с избирателями и вовлечение широких масс в государственное строительство; во-вторых, система управления и взаимоотношение местных самоуправлений с государственной властью. В буржуазных странах представительство трудящихся в органах власти отсутствует, а их политическое участие сводится к «опусканию бюллетеня в урну раз в четыре года».
Ответ оппонентам советского государственного строительства на обвинения в ликвидации «последнего оплота демократии» – местного самоуправления – сводится в целом к возражениям, что в советской России от политического участия отстраняется буржуазия, ликвидируется буржуазная демократия вместе с буржуазным государством и самоуправлением. При капитализме местное самоуправление, принадлежащее «самозваным буржуазным дельцам», противопоставляется государству. При социализме само государство становится самоуправлением, а не местное самоуправление становится государственной властью.
Анализируя опыт формирования и работы Советов в первые годы советской власти, Л.М. Каганович показывает закономерности их структурных изменений. Констатируется заметное оживление деятельности Советов к концу Гражданской войны, оформляется их секционная структура по направлениям работы. Отделы и секции становятся структурно-организационными элементами деятельности Советов. Особое значение придается вопросу о взаимоотношениях горисполкомов и губисполкомов, который решается в классовом ключе. Городские советы с их исполкомами выступают как центры пролетарского влияния, в то время как губернские исполкомы зачастую мелкобуржуазны и оторваны от пролетарского влияния. Закономерным является организационное слияние губернских и городских исполкомов.
В период НЭПа значение такой организации усиливается, поскольку возрастает роль пролетарской гегемонии во всех областях государственного строительства. Подлинный демократизм обеспечивается постоянной связью органов власти с массами избирателей, повышении политической культуры и участия масс, формами которых, как указывает Л.М. Каганович, выступают «беспартийные конференции», совещания, институт практикантов, выдвигаемых профсоюзами для обучения в госучреждениях, заседания исполкомов Советов на фабриках, заводах и прочее.
В качестве одного из наиболее значимых недостатков советского самоуправления Л.М. Каганович называет бюрократизацию и чрезмерную раздутость штатов. Объясняется это, в частности, тем, что, в отличие от буржуазного самоуправления с господством частного интереса, местные Советы ведают несравнимым по объему с прежним хозяйством, включающим не только коммунальные объекты, но и промышленные предприятия. В качестве причины чрезмерной бюрократизации называется низкий уровень общей культуры населения. Наряду с общим повышением культуры народа эффективность советского управления должна поддерживаться судебными и карательными органами.
На специфику формирующегося советского самоуправления указывал П.А. Велихов, отмечая классовое пролетарское самоуправление, «находящееся под сильным государственным воздействием» [10].
В период форсированной модернизации 1930-х годов борьба с кулачеством предполагала усиление роли Советов как органов мобилизации батрацко-бедняцких и середняцких масс [11]. В данный период дискутировался вопрос о роли колхозов в осуществлении управления на местах. В итоге колхозы рассматривались в качестве производственных объединений, которые ни в коей мере не должны были подменить Советы.
Конституция 1936 года установила выборность Советов всех уровней, от сельского совета депутатов трудящихся до Верховного Совета (ст. 134 Конституции СССР). Советы депутатов трудящихся избирались на два года на основе равного всеобщего избирательного права при тайном голосовании. Подотчетными исполнительными и распорядительными органами Советов являлись исполнительные комитеты. В их составе в соответствии с республиканскими конституциями создавались отделы по различным отраслям управления. Отделы подчинялись как своему Совету и его исполкому, так и соответствующему отделу вышестоящего Совета. Кроме того, Советы депутатов трудящихся создавали постоянные комиссии по основным отраслям хозяйственного и культурного строительства. Таким образом, утверждалась система двойного подчинения: территориального и ведомственного, что дает основания утверждать умаление самостоятельности местной власти, поскольку Советы «не столько определяли и формировали общественные и экономические условия жизни на местах, сколько выполняли руководящие указания» [12].
В 1960 – 80-е гг. вопросы местного значения решались на уровне поселковых, сельских и районных Советов народных депутатов РСФСР в зависимости от общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на конкретной территории Совета1: в области планирования, учета и отчетности бюджетно-финансовой работы, сельского хозяйства, землепользования, водопользования, лесного хозяйства, использования недр и охраны природы, промышленности, строительства, транспорта и связи и т. д.
Как справедливо замечает С.А. Авакьян, на различных этапах истории самоуправленческие начала в функционировании Советов реализовывались в общей системе социалистического народовластия, интегрировали формы непосредственной демократии, работу общественных и самодеятельных организаций [3]. Являясь элементами единой системы государственного управления, Советы не назначались сверху, не являлись представительством центральной власти. Избираясь на местах, они были ответственны перед населением, которое, в свою очередь, принимало всестороннее участие в повседневной работе местных Советов.
В условиях расширения круга плановых задач в сфере управления и одновременной недостаточности квалифицированных кадров закономерно усиливалась роль партийных органов в подготовке управленческой элиты и координации ее деятельности. В результате формировался дисбаланс между представительской и исполнительно-распорядительной функциями Советов в пользу последней. Исполнительные комитеты местных Советов (исполкомы) становились звеном жесткой вертикали командно-административной системы, их роль усиливалась относительно функционала сессий депутатов. Местные советы продолжали выполнять функции текущего управления, но закономерно утрачивали самостоятельное политическое значение.
Кроме того, следует отметить недостаточность материальной базы деятельности Советов. Значительную часть вопросов удовлетворения потребностей местного населения решали находящиеся на территории и соответствующего Совета предприятия. Рост потребностей местных сообществ в ходе объективного социального прогресса, неспособность сложившейся системы управления своевременно и оперативно решать текущие задачи в конце концов привели к обострению противоречий между общегосударственным, местным, публичным и частным интересом.
Ситуация осложнялась и объективными изменениями структуры советского общества в 1960 – 80-е гг. Исследователи отмечают, что изменения коснулись всех классов советского общества. Качественно новое место и значение приобретает интеллигенция, численность которой уравнялась с численностью рабочего класса и значительно превышала численность крестьянства. Повышение образовательного и культурного уровня населения, количественный и качественный рост интеллигенции, социальные изменения непосредственно отражаются на процессах духовной жизни, влияют на идеологическую и культурную сферы, на духовную атмосферу в обществе [13].
Формирующееся общественное мнение значительно влияло на политическую сферу, стимулировало прогресс демократического движения. Прежние методы государственного управления с преобладанием принципа целесообразности сумели продемонстрировать достаточно высокую эффективность в краткосрочной перспективе, но перерастая в систематическое беззаконие, становились неприемлемыми в условиях развития демократии. Росло осознание того, что государство в своей деятельности должно быть ограничено способами правового воздействия на общественные отношения, исключающими произвол, устанавливающими пределы государственного вмешательства. Это требовалось для развития потенциала общественного самоуправления, обеспечения согласования разнообразных интересов исходя из принципов равенства и справедливости.
В новых условиях главнейшими функциями государства становятся создание оптимальных условий для реализации гражданами своих прав и свобод, самостоятельной деятельности общественных организаций, институтов гражданского общества, охрана правопорядка и т.п. Право, таким образом, выступает не только регулятором общественных отношений, но и гарантией должного функционирования государственной власти, приобретает свойства общеобязательного закона, а государство становится правовым. Трактовка государства в качестве правовой организации публично-властной силы является основной идеей правовой государственности [5].
В период «горбачевской перестройки» актуализируется вопрос о возрождении реального самоуправлении народа, демократизации советского общества. На XIX партийной конференции КПСС (1988 г.) был взят курс на ревизию конституционных принципов СССР и дальнейшую конституционную реформу. В ходе избирательной кампании 1989 года происходит значительное обновление политической элиты, как в центре, так и на местах, что приводит к углублению политических и экономических реформ, обострению дискуссий дальнейшего развития политической системы СССР. Среди обсуждаемых вопросов выделялись проблемы двойственной природы советов: орган государственной власти и орган местного самоуправления, практики двойного подчинения Советов, экономических основ хозяйственной деятельности и пр.
Намеченная в ходе многочисленных дискуссий концепция местного самоуправления получила оформление в Законе СССР от 9 апреля 1990 года № 1417-1 «Об основных началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В Законе местное самоуправление было определено как самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы. В качестве основных органов местного самоуправления назывались местные Советы народных депутатов. Кроме того, закон предусматривал некоторые формы непосредственной демократии: местные референдумы, собрания, сходы, органы территориального общественного самоуправления. Условием развития местного хозяйства выступило наличие коммунальной собственности и широких бюджетных прав, устанавливался перечень местных налогов.
Закон СССР «Об основных началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» носил рамочный характер, регулирование значительного ряда вопросов возлагалось на союзные республики. Большая часть исследователей соглашается с тем, что Закон впервые регламентировал местное самоуправление, в «современном значении этого понятия». В то же время трудно не отметить умеренность заложенной в законе реформы: исходя из положения о государственной природе самоуправления, местные Советы по-прежнему сохраняли статус органов государственной власти, но выводились из системы командно-административного подчинения.
Обсуждение и заключение
Президент РСФСР Б.Н. Ельцин обозначил кризис «перестройки» сверху и определил собственные политико-правовые инициативы. Анализ материалов и документов, связанных с подготовкой конституционной реформы в РСФСР, начавшейся в 1990 году, позволяет указать на следующие важные аспекты. Один из наиболее существенных – отход от принципа полновластия Советов и разделение представительной и исполнительно-распорядительной власти на местах. Если ранее рабочими органами Советов выступали создаваемые ими исполкомы, то в ходе обсуждения конституционных реформ им на смену приходит понятие «местная администрация». Наиболее существенным новшеством являлось то, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, а представляла новый элемент системы управления на местах. В соответствии с законом от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти – местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления – местную администрацию, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также через органы территориального общественного самоуправления. Местная администрация, в отличие от коллегиальной организации советов, строится на принципе единоначалия. Глава местной администрации получает мандат от населения, претендует на статус высшего должностного лица в системе самоуправления. В то же время по своему реальному политическому статусу глава местной администрации являлся звеном исполнительной вертикали, что в очередной раз позволяет судить об ослаблении Советов, переносе значительной части их властных полномочий в пользу исполнительной вертикали.
Кроме последовательной реализации принципа разделения власти по горизонтали (на местном уровне – представительные органы и администрация), заявлялось и разделение власти по вертикали. Так, в сентябре 1991 г. В.Д. Зорькин, участвовавший в разработке проекта Конституции России, в своих выступлениях говорил о «трехэтажной структуре» федерации: федеральный уровень, уровень республик, земель и местное самоуправление, т.е. о разделении власти по вертикали2.
Таким образом, официальные конституционные проекты на уровне РСФСР подразумевали радикальное переустройство советской политической системы. Местные Советы, и в предшествующий период находящиеся под опекой вертикали партийных органов, в новых условиях становятся придатком формирующегося государства.
Отказ от государственной природы местных советов, закрепление за ними статуса органов представительной власти, замена выборности назначением – указанные изменения вызывали настороженность значительной части спектра общественно-политических сил, увидевших в них тенденции создания жесткой вертикали исполнительной власти. Выражались мнения, что конституционная реформа выполняет социальный заказ политических сил, взявших курс на «завоевание власти, <…>, переход к режиму личной власти»3. Критикуя своих оппонентов, сторонники данного направления указывали на неразумность попыток совместить несовместимое: от декларации леворадикальных идей о правах и свободах до правых идей приоритета сильной личности.
В качестве альтернативы предлагалось частичное реформирование советского строя. В этом контексте самоуправление народа на различных уровнях, развитие разнообразных форм общественной собственности виделись как важнейшие завоевания советской власти, реализация идей социализма.
Со всей очевидностью и остротой указанные выше противоречия проявились в ходе конституционного кризиса 1993 года.
Указами Президента Российской Федерации была прекращена деятельность представительных органов власти значительного числа субъектов, прекращена деятельность Советов различных уровней. Основными звеньями управления на территории страны (помимо территорий республик) стали главы администраций, назначенные Президентом. 26 октября 1993 года вышло «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы».
Таким образом, был нанесен весомый удар как по идее реформированного советского представительства, так и по избранным ранее представительным органам местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, положила начало новому этапу реформирования института местного самоуправления. Полагаем, дальнейшее изучение местного самоуправления в постсоветской России составит основу следующей статьи авторов.
1. Ленин В.И. Государство и революция. Полное собрание сочинений. Т. 33. URL: http://uaio.ru/vil/33.htm
2. Ленин В.И. Пролетарская революция и ренегат Каутский. Материалистическая диалектика. URL: http://libelli.ru/works/37-7.htm.
3. Авакьян С.А. Модернизация публично-политических отношений и конституционное реформирование: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 9. С. 3 – 6.
4. Никонова С.И. Социальная структура советского общества в 1965 – 1985 гг. // Проблемы современной экономики. № 1/2 (17/18). URL: http://www.m-conomy.ru/art.php?nArtId=1005.
5. Илюхина В.А. Принципы права в либертарно-правовой теории // Вестник Нижегородского института управления. 2022. № 1 (63). С. 58 – 64.
6. Румянцев О.Г. Прошлое и будущее проекта российской Конституции (записки ответственного секретаря Конституционной комиссии) // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.). 1991. Т. 2 / под общ. ред. О.Г. Румянцева. Москва: Волтерс Клувер, 2007. С. 982.
7. Бухарин Н.И. Теория пролетарской диктатуры. URL: https://www.marxists.org/russkij/bukharin/proletarian_dictatorship/proletarskaya_diktatura.htm
8. Каганович Л.М. Местное советское самоуправление: строительство советской власти на местах. Москва: Красная новь, 1923. 80 с. URL: https://www.prlib.ru/item/427356.
9. Шубин А.В. От власти советов к партократии // Россия и современный мир. 2019. № 2. URL: http://rossovmir.ru/article.php?id=390.
10. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Москва. 1928. Ч.2. // Президентская библиотека. URL: https://www.prlib.ru/item/1417878
11. Трайнин И.П. Местные органы государственной власти в СССР и «самоуправление» в капиталистических странах. Москва: Ведомости Верхов. Совета РСФСР, 1940. С. 62.
12. Дудников А.А. Организационно-правовые основы формирования и деятельности местных Советов депутатов трудящихся в послевоенное время. Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Белгород. 2015. // Президентская библиотека, 2024. URL: https://www.prlib.ru/item/677788
13. Никонова С.И. Социальная структура советского общества в 1965 – 1985 гг. // Проблемы современной экономики. 2006. № 1/2 (17/18). URL: http://www.m-conomy.ru/art.php?nArtId=1005
