сотрудник
Москва, г. Москва и Московская область, Россия
УДК 342.951 Административное право отдельных отраслей и общетвенных институтов
Введение: в статье раскрываются правовые основы сотрудничества органов внутренних дел и институтов гражданского общества по противодействию коррупции, проводится анализ нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы их совместной деятельности, рассмотрены виды нормативных источников. Изложены практические рекомендации по совершенствованию и систематизации правового обеспечения противодействия коррупции органами внутренних дел совместно с институтами гражданского общества. Материалы и методы: материалами исследования послужили антикоррупционное законодательство и ведомственные нормативные правовые акты, официальные статистические данные и научные публикации. Основой системного рассмотрения общественных отношений, функционирования органов внутренних дел, регулируемых правовыми предписаниями, выступили диалектические принципы всеобщей связи и развития социальных явлений, а также общенаучные и специальные методы познания. Результаты исследования: анализ нормативной правовой базы, регламентирующей совместную деятельность органов внутренних дел с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции, а также правоприменительной практики позволили выработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования совместной деятельности в рассматриваемой сфере. Обсуждение и заключения: сформулированные авторами предложения по развитию правового регулирования сотрудничества органов внутренних дел и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции существенно повлияют на повышение эффективности антикоррупционной политики.
органы внутренних дел; институты гражданского общества; сотрудничество; противодействие коррупции; правовое регулирование
Введение
При всем многообразии теоретических и практических подходов к организации противодействия коррупции сегодня не подвергается сомнению тезис, согласно которому государство не сможет эффективно выполнять данную задачу без привлечения к выработке и реализации антикоррупционной политики институтов гражданского общества. Несмотря на то, что совместные действия правоохранителей и общественности напрямую закреплены в антикоррупционном законодательстве и документах стратегического планирования, отмечается недостаточность систематизации ее организационно-правовых средств. Согласно официальным статистическим данным, по количеству ежегодно выявляемых коррупционных преступлений на всей территории страны ведущими среди правоохранительных структур выступают органы внутренних дел (далее – ОВД) [1, с. 277-278].
Существующая структура ОВД Российской Федерации, продолжая испытывать кардинальные процессы реформирования, чтобы отвечать современным требованиям общества, нуждается в дальнейшем совершенствовании организационного и правового обеспечения. Задачи противодействия коррупции, стоящие перед ОВД, и прежде всего перед их специализированными подразделениями, многоаспектны, их решение невозможно без объединения сил с институтами гражданского общества и правового регулирования организации этих отношений.
Под правовым регулированием понимается форма регулирования общественных отношений, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с требованиями, содержащимися в нормах права. Механизм правового регулирования включает в себя правовые нормы, правовые отношения, правовую ответственность, правовое сознание и т.д.1 Единый нормативный правовой акт, регламентирующий совместную работу по противодействию коррупции с институтами гражданского общества, в МВД России в настоящее время отсутствует, данные нормы отражены в различных ведомственных нормативных правовых документах по основным направлениям оперативно-служебной деятельности.
Как свидетельствует международный опыт, институты гражданского общества выступают действенным инструментом противодействия коррупции, так как именно они помогают предотвращать и изобличать коррупционные факты. В связи с этим можно констатировать, что только сотрудничество правоохранительных структур и представителей гражданского общества обеспечит положительный результат в противодействии коррупции.
Обзор литературы
Вопросам противодействия коррупции, организации взаимодействия с институтами гражданского общества и правового регулирования правоохранительной деятельности посвящены научные исследования А.С. Автономова, Р.Р. Алиуллова, Б.Я. Гаврилова, И.Ю. Захватова, П.А. Кабанова, Е.В. Киричёка, A.M. Кононова, М.А. Молчановой, Ю.Г. Наумова, Ю.А. Тихомирова, Ю.В. Трунцевского, Т.Я. Хабриевой и других ученых.
Отмечая неоценимый вклад перечисленных авторов, констатируем, что правовой механизм противодействия коррупции как правовое явление и его контекст совместной антикоррупционной деятельности с институтами гражданского общества все еще находятся в поле зрения исследователей.
Материалы и методы
Основу изучения объекта исследования составили диалектико-материалистический метод, комплекс общенаучных (формально-логический, абстрагирование, структурно-функциональный, системно-структурный и др.) и специальных (статистический, формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой и др.) методов познания. Эмпирическими данными выступили международные и отечественные антикоррупционные нормативные правовые документы, а также научные работы по теме исследования.
Обобщение полученных научных знаний способствовало обоснованию теоретических выводов и практических рекомендаций. Использование такого частного метода познания, как изучение нормативных правовых документов, дало возможность сопоставить внешние и внутренние факторы, выделить отличительные тенденции, установить сформированность знаний, обобщить эмпирические данные, сформулировать выводы и решения. Применение перечисленных научных методов обеспечило воплощение требований системного, ситуационного и комплексного подходов анализа исследуемых общественных отношений.
Результаты исследования
Становление российского антикоррупционного законодательства осуществляется с начала 90-х годов ХХ века. С момента образования суверенной России идет процесс создания механизмов противодействия коррумпированности государственного аппарата. Но формирование реальной правовой базы, предусматривающей взаимодействие уполномоченных органов государственной власти и управления в сфере противодействия коррупции с представителями гражданского общества, началось в России в 2006 году после ратификации Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции и Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию2. Став частью российской правовой системы, указанные международные акты создали реальные предпосылки для формирования в России системы органов, занимающихся противодействием коррупции, и активного включения в данную деятельность институтов гражданского общества.
Важнейшим элементом механизма сотрудничества ОВД и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции выступает его правовая основа. Она представляет собой общие правила поведения, установленные государством, которые имеют общеобязательную силу, регулируют совместную деятельность в рассматриваемой сфере, наделяют участников соответствующими правами и обязанностями, а также устанавливают их ответственность.
Проведенный анализ действующего законодательства, регулирующего вопросы совместной деятельности ОВД и институтов гражданского общества по противодействию коррупции, не позволяет говорить о существовании отдельной правовой подсистемы в данной области. Правовые нормы рассредоточены в различных нормативных правовых актах: национальных3 и международных4, которые, в свою очередь, детально конкретизированы: в базовых федеральных законах5; документах стратегического планирования6, составляющих важную правовую основу сотрудничества ОВД и институтов гражданского общества, определяющие дальнейшее его совершенствование; указах и иных актах Президента России7; постановлениях и распоряжениях Правительства РФ8; межведомственных9 и ведомственных нормативных правовых актах МВД России10. Подзаконные правовые акты выполняют функцию обеспечения действия закона, то есть относятся к правовым средствам (гарантиям) реализации права [2, с. 261]. Особенностью ведомственного нормативного регулирования, отмечает Ю.Г. Арзамасов, является то, что оно позволяет разгрузить закон от деталей «технологического порядка», характерных только для деятельности отдельного министерства или ведомства [3, с. 70].
Изучение нормативных правовых актов, регламентирующих совместную деятельность подразделений МВД России с гражданами и их объединениями, позволяет констатировать, что в них содержится не более чем «норма-принцип» об организационном подходе к деятельности подразделения во взаимодействии с внешними субъектами, которая повторяется в каждом Типовом положении подразделения МВД России, либо они посвящены вопросам взаимодействия по конкретным направлениям правоохранительной деятельности11. При этом представляется принципиально важным рассматривать совместную деятельность ОВД и институтов гражданского общества в решении вопросов противодействия коррупции в качестве сотрудничества, как наиболее организованную форму взаимодействия. Категория «сотрудничество», закрепленная в федеральном законе «О полиции»12, в самом тексте не раскрывается, в других нормативных правовых документах встречается редко13. В Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности»14 близкие по смыслу термины «содействие» и «сотрудничество» постоянно чередуются в различных по содержанию формулировках. Уточнение понятийного аппарата дает возможность расширения по использованию различных форм противодействия, способствует разграничению содержания видов ответственности, а также минимизирует правоприменительные ошибки.
Вследствие отсутствия ведомственного нормативного правового акта МВД России, регулирующего вопросы сотрудничества ОВД и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции, определяющего цели, задачи, принципы, формы (методы), критерии оценки и т.д., в практической деятельности возникают сложности в выстраивании взаимоотношений указанных субъектов. Ранее действовал приказ МВД России от 1 января 2009 г. № 1 «Об утверждении Концепции совершенствования взаимодействия подразделений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой информации и институтами гражданского общества на 2009-2014 годы»15, который определял цели, задачи и основные направления совершенствования взаимодействия ОВД РФ со СМИ, политическими и религиозными организациями, а также иными институтами гражданского общества. Однако данный приказ рассматривал общие вопросы взаимоотношений ОВД и общественности, не регулируя конкретно общественные отношения по противодействию коррупции. После прекращения его действия новый приказ, регулирующий отношения с институтами гражданского общества, принят не был, хотя имелись соответствующие научные разработки в Академии управления МВД России [4]. Следует отметить, что отдельный нормативный правовой документ МВД России по объединению усилий ОВД с институтами гражданского общества именно по противодействию коррупции не принимался.
Таким образом, анализ антикоррупционного законодательства РФ и ведомственных нормативных правовых актов МВД России дает основание утверждать, что необходимость объединения сил ОВД и институтов гражданского общества лишь констатируется: оно выделено в качестве принципа совместной деятельности полиции; передаются самые общие представления о взаимодействии и сотрудничестве, конкретизация же процедуры данных взаимоотношений остаётся за рамками нормативного правового регулирования. С учетом декларативного характера правового регулирования совместной деятельности ОВД с институтами гражданского общества по противодействию коррупции представляется крайне важной дальнейшая работа по совершенствованию правового регулирования данного направления. При всей важности и многогранности организации такого сотрудничества добиться отражения в нормативных актах всех нюансов данной проблемы, по нашему мнению, практически невозможно. Полагаем, значительный потенциал содержится в положительном опыте субъектов РФ на примере развития регионального законодательства16 и правоприменительной практики.
Рассмотренные выше правовые нормы представляют собой правовую основу сотрудничества ОВД с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции, под которой следует понимать совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих отношения, возникающие в сфере этой деятельности. В целом она включает: ратифицированные международные конвенции, Конституцию РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ и принятые в соответствии с ними ведомственные нормативные правовые акты МВД России, которые в своей совокупности представляют правовой механизм рассматриваемого сотрудничества.
Таким образом, правовой механизм сотрудничества ОВД и институтов гражданского общества представляет собой единую систему правовых средств, при помощи которых должно обеспечиваться результативное правовое воздействие на взаимоотношения субъектов в сфере противодействия коррупции.
Обсуждение и заключение
Среди основных задач правового регулирования и юридического сопровождения деятельности МВД России в 2022 - 2026 годах следует выделить следующие: совершенствование нормативно-правового регулирования оперативно-служебной деятельности ОВД в сфере противодействия преступлениям в области коррупции (п. 2 ст. 4, гл. 2)17.
Национальная стратегия противодействия коррупции18 установила цель данного процесса в искоренении причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Достижение этой цели возможно путем формирования соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции.
Для решения сложных задач урегулирования общественных отношений юридической техникой используются концепции, предназначенные для обозначения ведущего замысла, конструктивного принципа в юридической и других видах деятельности. Концепция (от лат. conceptio – понимание, система) рассматривается как определенный способ понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса, основная точка зрения на предмет или явление, руководящая идея для их систематического освещения [5, с. 591]. Ведомственная позиция МВД России рассматривает концепцию как документ стратегического планирования, который представляет собой систему взглядов на деятельность по обеспечению национальной безопасности РФ в рамках ее отдельных направлений19. Посредством различных концепций МВД России реализует широкий спектр мер по правовому регулированию важных вопросов оперативно-служебной деятельности20. Вопросы совершенствования правового регулирования возможно унифицировать в рамках реализации Концепции совершенствования сотрудничества ОВД с институтами гражданского общества по противодействию коррупции (далее – Концепция), положения которой могут способствовать синхронизации усилий ОВД и институтов гражданского общества [6, с. 40]. Предложение о разработке данной Концепции было сформулировано еще расширенной рабочей группой экспертов в Дорожной карте дальнейшего реформирования ОВД РФ21, основное содержание которой должно было ориентировать на раскрытие механизма сотрудничества ОВД с институтами гражданского общества по различным направлениям правоохранительной деятельности, включая противодействие коррупции. Формирование данного механизма соответствует приоритетам государственной антикоррупционной политики, направленной, в первую очередь, на выработку и осуществление при участии государства и общества комплексных и последовательных мер по нейтрализации коррупции во всех сферах общественной жизни.
Выстроенная по аналогии с существующей моделью государственной антикоррупционной политики, Концепция призвана сообщить основные параметры ведомственной системы противодействия коррупции: цель, задачи, принципы, организационную структуру, субъектов, средства, формы и методы, критерии оценки, этапы и т.д. с ведущей ролью в этой системе ОВД. Концепция выступает в качестве программного документа совершенствования исследуемого сотрудничества и поэтапного воплощения мер повышения эффективности противодействия коррупции совместными силами, позволяющего систематизировать актуальную правовую базу совместной деятельности ОВД и институтов гражданского общества, осуществлять ее планирование, оценку и контроль.
Таким образом, совершенствование правового регулирования сотрудничества ОВД с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции предлагается путем разработки и реализации приказа МВД России «Об утверждении Концепции совершенствования сотрудничества органов внутренних дел и институтов гражданского общества по противодействию коррупции», содержащего предложения по повышению эффективности исследуемого сотрудничества. Основные положения предлагаемой Концепции включают:
цель: эффективное комплексное использование потенциала ОВД и институтов гражданского общества по противодействию коррупции;
основные задачи: обеспечение профилактики, минимизации (ликвидации) коррупции; повышение антикоррупционного правосознания общества; осуществление совместных действий по предупреждению, выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений; обеспечение взаимного обмена информацией; оказание правовой помощи гражданам, столкнувшимся с коррупционными проявлениями; защита лиц, информирующих о коррупционных проявлениях.
Сотрудничество основывается на принципах: разграничения сферы и предмета полномочий; постоянства; системности; приоритета применения предупредительных мер; социального партнёрства; выбора оптимальных форм и методов.
Формы организации сотрудничества концентрируются вокруг: совместной деятельности в составе рабочих групп и комиссий; совместной образовательной и научно-исследовательской деятельности; общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов; независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; совместной деятельности в ходе предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования коррупционных преступлений и правонарушений, а также при обеспечении защиты лиц, заявляющих о фактах коррупции.
Основные направления повышения эффективности сотрудничества ОВД и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции связаны с устранением правовых пробелов в законодательстве путем внесения изменений в федеральные законы:
а) от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», дополнив положением, раскрывающим понятие «сотрудничество» как наиболее организованную форму взаимодействия;
б) от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», дополнив положением, раскрывающим меры по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупции с их дифференциацией;
в) от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» по введению в перечень субъектов общественного контроля, предусмотренных антикоррупционным законом «общественных комиссий», а также новой формы общественного контроля «общественное расследование»;
г) от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», по расширению круга лиц, на которых распространяются меры социальной поддержки, помимо лиц, непосредственно участвовавших и (или) участвующих в уголовном судопроизводстве.
Основные этапы: подготовительный и непосредственно реализующий совместные задачи, определяющий пределы сотрудничества посредством оценки степени достижения общих задач.
Система оценки эффективности сотрудничества: коэффициент вовлечения представителей институтов гражданского общества в противодействие коррупции, количественные и качественные показатели, а также результаты экспертного опроса.
Концепция выступает программным документом совершенствования исследуемого сотрудничества и поэтапного воплощения мер повышения эффективности противодействия коррупции совместными силами. Её реализация предполагает: воплощение принципов открытости и публичности деятельности МВД России; повышение уровня доверия граждан к ОВД; развитие сотрудничества на основе социального партнерства; формирование гражданской активности и правосознания граждан; самореализации институтов гражданского общества и успешное выполнение ОВД задач по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина; формирование действенного организационно-правового механизма сотрудничества ОВД и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции.
1. Саетгараев В.Ф. Основные направления модернизации законодательства в сфере взаимодействия органов внутренних дел и институтов гражданского общества по вопросам противодействия коррупции // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2020. Т. 11, № 3. С. 276 - 283. DOI:https://doi.org/10.37973/KUI.2020.41.3.003.
2. Киричек Е.В. Организационно-правовой механизм обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в условиях взаимодействия полиции и институтов гражданского общества в Российской Федерации: дис… д-ра юрид. наук: 12.00.08. Москва, 2014. 537 с.
3. Арзамасов Ю.Г. Обеспечение прав человека и гражданина в нормотворческой деятельности органов внутренних дел: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01. Москва, 1998. 242 с.
4. Зимин А.В. Стратегия развития взаимодействия МВД России с институтами гражданского общества (проект) // Труды Академии управления МВД России. 2015. № 2 (34). С. 9 - 17.
5. Арапова Г.У. Концепт, понятие и значение слова // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2016. № 1. С. 591 - 593.
6. Рашевский Ю.М., Саетгараев В.Ф. Актуальные вопросы формирования эффективного механизма противодействия коррупции в России // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39). С. 37 - 41.
