УДК 342.571 Участие народа в государственном управлении
Введение: в статье проанализированы теоретические подходы к восприятию категории «интерес» для исследования субъективного права на представление законных интересов членов политической партии, а также проведено их сопоставление с нормами действующего российского партийного законодательства. Доминирующее в публично-правовых науках понятие законных интересов предопределило неоднозначность его толкования в правоприменительной практике, что осложняет возможности партийных организаций в защите своих субъективных прав как правомерной реакции на нарушение корпоративных и политических интересов. Соотношение названных терминов требует комплексного юридического осмысления. Материалы и методы: автор базировался на научных работах российских исследователей. Среди методологических подходов были задействованы институциональный подход, метод правовой герменевтики, правового моделирования, а также ряд общенаучных методов (структурный, формально-логический и иные методы исследования). Результаты исследования: существующая система прав политических партий построена на трехзвенной структуре: базовые субъективные права (право на участие в выборах и референдумах, право на распространение информации, право на проведение публичных акций и др.), факультативные корпоративные права (право на учреждение определенных организаций, право на осуществление предпринимательской деятельности и др.), промежуточные права (право на представление законных интересов партийных членов). В системе прав, заложенной в действующем партийном законодательстве, наблюдается подход по их сужению в зависимости от деятельности политической партии: профильная деятельность (участие в публичной политике) и второстепенные виды деятельности, свойственные большинству юридических лиц. Обсуждение и заключение: понятие «законные интересы» в действующем партийном законодательстве имеет узкий процессуально-правовой смысл. Данный подход несколько нарушает назначение партийных прав и свобод, вытекающих из предмета деятельности политических партий. Кроме того, подобное толкование затрудняет участие партийных организаций в судебных делах, затрагивающих их корпоративные интересы, и препятствует реализации политических интересов, являющихся объектом партийных правоотношений. Автор отмечает, что именно на защиту партийных интересов должно быть ориентировано право на представление законных интересов членов политической партии.
политическая партия; партийные правоотношения; партийное право; партийное законодательство; субъективные права; законные интересы; реализация права; публичное право
Введение
Партии, став неотъемлемым условием функционирования российской политической системы, не только объединяют, но и представляют интересы граждан в государственно-общественном взаимодействии, поскольку принимают участие в формировании федеральных, региональных и местных органов власти, а также способны оказать влияние на государственно-управленческие решения.
Вместе с тем партийные функции на современном этапе неизбежно меняются с учетом трансформации публичной политики Российской Федерации. Это закономерно влечет потребность в пересмотре существующей системы прав политических партий.
Так, на протяжении последнего десятилетия положения Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 29.05.2023) «О политических партиях» (далее – Федеральный закон № 95-ФЗ)1 подверглись многочисленным редакциям:
- в части реализации партиями избирательных прав2;
- применительно к финансовым3 и имущественным4 правам и обязанностям партийных организаций;
- относительно участия политических партий в объединениях и союзах, претендующих на формирование списков кандидатов на муниципальных выборах5.
В формально-юридической плоскости право политических партий на представление законных интересов своих членов остается статичным, поскольку никаких прямых изменений в Федеральном законе № 95-ФЗ в отношении данного субъективного права не наблюдается. Однако механизмы его осуществления претерпели определенную модификацию, что требует анализа в рамках статьи.
Обзор литературы
Термин «интерес» в правовых науках получил разные трактовки. Так, в теоретико-правовом значении он выступает субъективным качеством, предопределяющим правовое поведение личности и ее волеспособность [1; 2].
В публичном праве доминирует понятие интереса в качестве категории, смежной с субъективными правами и свободами, т.е. означающей определенную возможность, которая вытекает из законодательства, но напрямую не зафиксирована в его нормах, вследствие чего не обеспечена принудительной силой государства [3, с. 48; 4, с. 3]. Последняя характеристика, в частности, используется исследователями для обоснования различий между «правом» и «законным интересом», которые являются наиболее близкими юридическими конструктами [5].
Представляется, что такая трактовка в определенной степени не соответствует современному законодательству, зачастую указывающему на законные интересы наравне c субъективными правами. Например, в преамбуле Федерального закона № 95-ФЗ прямо подчеркивается, что соблюдение прав и законных интересов политических партий обеспечивается государством.
В частном праве понятие «интерес» имеет более детализированное содержание, выражающееся не только в определенных субъективных возможностях, но и в установлении пределов правового регулирования [6; 7]. В обобщенном виде «законный интерес» в гражданско-правовом смысле может означать совокупность частных свобод личности, которые не регулируются законодательными нормами, поскольку остаются на усмотрение самих участников гражданских правоотношений (например, посредством индивидуально-правового регулирования и преимущественно в договорных формах) [8, с. 211; 9, с. 98].
Отмеченная особенность, впрочем, не означает, что усмотрение субъекта имеет безграничный характер, что отделяет «законный интерес» от всех иных видов интересов в структуре правового поведения. Поэтому в процессуально-правовых науках данная категория рассматривается в плоскости защитных мер (при обращении в правоприменительные инстанции) [10, с. 23; 11, с. 35].
В структуре института политических партий понятие интереса схожим образом не получило универсального осмысления среди исследователей, что выражается в трех значениях:
интерес в качестве предмета партийной деятельности, призванной консолидировать публичные и частные интересы для формирования и выражения политической воли [12; 13];
интерес как индивидуализирующее качество политической партии, выступающей корпоративным субъектом [14];
интерес членов партии в рамках совокупности внутренних и внешних правоотношений с участием партийной организации [15].
Материалы и методы
В целях проводимого исследования были задействованы общенаучные методы:
- формально-логический (посредством анализа, синтеза, моделирования, абстрагирования, аналогии);
- структурный метод;
- системно-функциональный метод;
- диалектический метод познания.
Из числа специальных методов юридического познания законных интересов в партийных правоотношениях применены:
- формально-юридический метод;
- технико-юридический метод;
- метод правового моделирования;
- методы грамматического, логического и системного толкования правовых норм;
- метод правовой герменевтики, при помощи которого исследован смысл правовых норм и нормативных конструкций, задействованных в партийном законодательстве.
В методологическом плане «интерес» заложен в принципах институционального подхода в правовых науках, согласно которому любой правовой институт представляет определенную структуру поведения в соответствии с обособленной группой норм, статусов, ценностей, типами мышления и поведенческими моделями на протяжении некоторого периода времени [16; 17]. В подобном сочетании прослеживается одновременно объективизация и субъективизация прав политических партий, что вытекает из феноменологического методологического подхода, разработанного А.И. Овчинниковым применительно к институциональным компонентам [18].
Вместе с тем значимость хронологического критерия партийных правоотношений, составляющих предмет правового института политических партий, позволяет ученым-правоведам определять степень институциональности. В таком ракурсе признак «типизации» рассматриваемых правоотношений предопределил выделение методологического подхода к институтам, согласно которому происходит их разграничение на «типичные» и «нетипичные» в рамках определенной системы права [19, с. 360; 20, с. 179]. Примечательно, что типизация института политических партий устанавливается по комплексу параметров: и формально-юридического свойства [21, с. 44], и историко-правовой состоятельности самих партийных отношений [22, с. 90].
Результаты исследования
В сложившейся системе прав политических партий представление законных интересов партийных членов занимает промежуточное положение между базовыми субъективными правами (такими как право на участие в выборах и референдумах, право на распространение информации, право на проведение публичных акций и др.) и факультативными корпоративными правами (например, право на учреждение определенных организаций, право на осуществление предпринимательской деятельности и др.). Косвенно это подтверждается структурой п. 1 ст. 26 Федерального закона № 95-ФЗ, в которой прослеживается подход по сужению партийных прав в зависимости от профильной деятельности (участия в публичной политике) к второстепенным направлениям деятельности, свойственным большинству видов юридических лиц, к числу которых законодательство относит политические партии.
Так, в п. 1 ст. 3 Федерального закона № 95-ФЗ партия раскрыта в качестве общественного объединения, состоящего из граждан Российской Федерации для политического участия. На этом основании мы пришли к выводу, что не сама партия, а граждане посредством партийной деятельности проявляют свои политические интересы в общественных и государственных вопросах. Тем самым при помощи партии консолидируется, формируется и выражается воля ее членов, а также реализуются их общие политические предпочтения.
В рассматриваемом п. 1 ст. 3 Федерального закона № 95-ФЗ косвенно заложены коллективные права политических партий, что выступает следствием доминировавшей длительное время в советском праве концепции коллективных субъектов [23; 24]. В таком виде интересы партийных членов неразрывны от интересов всей партии, что отчасти объясняет современное правовое наполнение термина «политический интерес» в российском законодательстве. В частности, в п. 2 ст. 10 Федерального закона № 95-ФЗ содержится гарантия решения органами публичной власти вопросов, затрагивающих интересы политических партий, исключительно по согласованию с соответствующими партийными организациями, а равно при их непосредственном участии.
Отсюда следует, что партия формирует и выражает интересы граждан в формах, прямо указанных в Федеральном законе № 95-ФЗ, а именно: посредством участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а равно в представлении гражданских интересов через государственные органы и органы местного самоуправления.
Существующие партийные функции, заложенные в законодательстве на базе классических научных представлений о предназначении политических партий, позволяют в организованном порядке заниматься объединением гражданских интересов в общий коллективный интерес. Именно последний воплощается в идеологическом, социальном, просветительском и в иных направлениях партийной деятельности. Между тем подобная консолидация политических интересов выступает внутрипартийным вопросом, который не может быть урегулирован в законодательной форме для соблюдения свободы партийной деятельности (п. 1 ст. 8 Федерального закона № 95-ФЗ) и принципа невмешательства государства в партийные дела (п. 1 ст. 10 Федерального закона № 95-ФЗ).
Тем не менее партийные правоотношения складываются не только во внутриорганизационной плоскости, но и с участием внешних субъектов, с которыми партия взаимодействует в качестве единого субъекта права, обладающего общей волей. Во многом такая воля может рассматриваться в качестве корпоративной, поскольку законодательство наделяет партийные организации статусом юридических лиц. Поэтому интересы политической партии вполне целесообразно трактовать как совокупность соответствующих интересов ее членов.
Примечательно, что подобный объект воплощен в базовых положениях партийного законодательства: в п. 1 ст. 3 Федерального закона № 95-ФЗ подчеркивается категория «политическая воля», являющаяся по существу субъективным качеством. Данный характер дефиниции из проанализированной нормы подтверждается целями деятельности политических партий, названными в п. 4 ст. 3 Федерального закона № 95-ФЗ.
Вместе с тем попытка отождествления субъективных партийных прав с интересами партийных членов приводит к выводу о совпадении правового статуса политических партий и иных общественных объединений, что представляется не вполне корректным.
Так, вполне очевидные политические интересы могут выражать также объединения непартийного характера, реализующие активность гражданского общества по воздействию на власть и на принимаемые ее институтами управленческие решения. При этом совпадение интересов политических партий и общественно-политических объединений вовсе не означает, что способы выражения таких субъективных интересов одинаковы, поскольку в партийной деятельности данные способы регламентированы императивным методом путем выстраивания системы требований и условий. Их несоблюдение в той или иной форме (выражение политической воли запрещенными способами и средствами) накладывает на партийную организацию специальную юридическую ответственность. Применительно к иным общественным объединениям подобного механизма правового регулирования не прослеживается.
На различиях между общественными объединениями и политическими партиями строится объект партийных правоотношений, которым является общий коллективный интерес членов политической партии, реализуемый в формах, предусмотренных законодательством.
Совокупный партийный интерес воплощается не только при формировании общественного мнения и при проведении политической пропаганды, но и в непосредственном участии партии в политической системе. Поэтому включение в содержание п. 1 ст. 26 Федерального закона № 95-ФЗ такого партийного права, как представление законных интересов членов партии, обосновано природой рассматриваемого общественно-политического объединения. В то же время анализируемое субъективное право указано наравне с правом политической партии на защиту, что несколько сужает его смысловое значение.
В отличие от концепции коллективных субъектов, базирующейся на выстраивании единичных интересов в общий корпоративный интерес, действующая норма, изложенная в пп. «и» п. 1 ст. 26 Федерального закона № 95-ФЗ, демонстрирует воплощение процессуально-правового подхода. Как известно, защита выступает правомерной реакцией субъекта на нарушение не только его прав и свобод, но и законных интересов. В таком значении последние нельзя приравнивать к политическим или сугубо корпоративным интересам, поскольку в приведенном п. 1 ст. 26 Федерального закона № 95-ФЗ говорится о любых законных интересах партийных членов. Вместе с тем, исходя из предмета регулирования данного закона, следует заключить, что речь идет только о партийном членстве, в рамках которого у граждан формируются и выражаются субъективные интересы.
Однако фрагментарная правоприменительная практика, сложившаяся в Российской Федерации, демонстрирует значительно узкое толкование пп. «и» п. 1 ст. 26 Федерального закона. Помимо ограничения по кругу правоотношений6, суды трактуют право партий на представление законных интересов своих членов исключительно в персонализированном ключе, что означает фактический запрет политическим партиям защищать интересы неопределенной категории лиц (например, всех членов)7. Кроме того, частым примером выступают сомнения судебных инстанций в наличии или отсутствии полномочий определенного лица на представление законных интересов членов политической партии8. В результате реализуется сугубо корпоративный подход к партийным организациям как юридическим лицам – хозяйствующим субъектам, что несколько размывает предназначение партийного законодательства и института политических партий.
Таким образом, категория «законные интересы» в действующем партийном законодательстве получила узкое процессуально-правовое наполнение, что в определенной степени нарушает смысл партийных прав и свобод на фоне предмета деятельности политических партий. Данная трактовка препятствует участию партийных организаций в делах, непосредственно затрагивающих их корпоративные интересы как юридических лиц, а также политические интересы, выступающие в качестве объекта партийных правоотношений. Между тем именно на защиту последнего должна быть ориентирована норма, изложенная в подп. «и» п. 1 ст. 26 Федерального закона № 95-ФЗ.
1. Баранов В.М., Першин М.В., Першина И.В. Законный интерес: опыт построения теории // Философия права. 2005. № 3 (15). С. 98 - 103.
2. Трофимов В.В. «Законные интересы» как форма обеспечения юридических значимых социальных интересов // Правовая политика и правовая жизнь. 2008. № 3. С. 207 - 208.
3. Коробова Е.А., Ильиных А.В. Законные интересы личности в конституционном праве Российской Федерации: монография. Челябинск: Челябинский институт УрАГС, 2011. 206 с.
4. Горбунов В.А., Матейкович М.С. Законный интерес в конституционном праве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 2 - 6.
5. Субочев В.В. Механизм трансформации законных интересов в субъективные права и субъективных прав в законные интересы // Современное право. 2007. № 3. С. 89 - 96.
6. Малько А.В., Субочев В.В. Законные интересы и их проявления в частном и публичном праве // Право и государство: теория и практика. 2007. № 8 (32). С. 4 - 10.
7. Костюк Н.Н. Место законных интересов и субъективных гражданских прав в механизме реализации защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2006. № 1 (29). С. 94 - 97.
8. Мотовиловкер Е.Я. Законный интерес и субъективное гражданское право // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2005. № 2 (259). С. 210 - 217.
9. Казак В.Н., Кудаева А.В. Законный интерес как предпосылка приобретения и реализации субъективного гражданского права // Интернаука. 2021. № 45-2 (221). С. 98 - 99.
10. Томилов А.Ю. Функции правоотношений по защите чужих прав, свобод и законных интересов в рамках гражданского процессуального права // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. № 12. С. 21 - 27.
11. Гришин П.А. Самозащита и самоохрана гражданских прав и законных (охраняемых законом) интересов: разграничение охранительных институтов отечественного права // Юридические исследования. 2018. № 6. С. 30 - 37.
12. Ерыгина В.И. Политические партии как представители групповых общезначимых интересов в системе парламентаризма (теоретико-правовой аспект) // Интересы в праве. Жидковские чтения: материалы Всероссийской научной конференции. Российский университет дружбы народов. 2017. С. 321 - 328.
13. Гуторова А.Н. Деятельность политических партий по реализации потребностей и интересов избирателей // Права человека: история, теория, практика: материалы научно-практической конференции. 2009. С. 40 - 42.
14. Владимирова И.А. Некоторые особенности представительства интересов политических партий в суде // Вестник Тверского государственного университета. Серия: Право. 2008. № 9. С. 14 - 16.
15. Мальцев В.А. Роль политических партий в механизме защиты прав и интересов граждан // Правовая наука и реформа юридического образования. 1998. № 8. С. 107 - 128.
16. Атанов А.А., Рудяков В.А. Институциональный подход к определению основания права в России // Baikal Research Journal. 2023. Т. 14. № 1. С. 245 - 257. DOIhttps://doi.org/10.17150/2411-6262.2023.14(1).245-257
17. Салин П. Соотношение понятий «институт права» и «институт законодательства» в современной российской правовой доктрине // Юридическая мысль. 2007. № 6 (44). С. 108 - 115.
18. Овчинников А.И. Герменевтико-феноменологическая концепция права. Часть I // Северо-Кавказский юридический вестник. 2010. № 2. С. 14 - 21.
19. Цинцадзе Н.С. Традиционные неформальные правовые институты в российском частном праве: понятие, признаки и проблемы идентификации // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2012. № 11 (115). С. 353 - 362.
20. Орлов М.В. Влияние формальных и неформальных институциональных структур на развитие института прав собственности // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2010. № 5. С. 178 - 181.
21. Панеях Э.Л. Неформальные институты и формальные правила: закон действующий VS. закон применяемый // Политическая наука. 2003. № 1. С. 33 - 52.
22. Дереникьян К.А. Формальные и неформальные институты и механизмы их формирования // Вестник университета. 2009. Т. 1. № 2. С. 89 - 98.
23. Коровин К.С. Предпосылки, факторы и акторы формирования советского конституционализма // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. 2020. № 4. С. 20 - 38. DOI:https://doi.org/10.24411/2309-1592-2020-10017
24. Рабазанов С.А. Коллективные субъекты конституционных отношений: история и современность // Стабильность и динамизм Российской Конституции: материалы ХII Международного конституционного форума, посвященного 15-летию возрождения юридического факультета СГУ имени Н.Г. Чернышевскогo: сборник научных статей. Саратов, 2021. С. 176 - 180.
