УДК 342.5 Государственная власть. Государственные органы
Введение: статья посвящена анализу вопросов организации публично-правовых институтов в регионах России, особое внимание уделено правовому статусу высшего должностного лица субъекта, рассмотрены отдельные проблемы функционирования и полномочия законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Обзор литературы: в статье проанализированы работы, посвященные вопросам реализации публичной власти, разделения властей, взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Материалы и методы: нормативной правовой основой исследования стали отдельные положения Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Конституции Республики Татарстан, Конституции Республики Башкортостан, Конституции Республики Дагестан, Конституции Республики Саха (Якутия). Теоретико-методологическую основу исследования составили работы ученых – специалистов в области конституционного права, муниципального права. Методологическую основу исследования составили системный подход, общедиалектический метод научного познания, а также сравнительно-правовой метод исследования. Результаты исследования: выявлены особенности законодательного обновления в сфере организации публичной власти на уровне субъектов Российской Федерации, обоснованы изменения, связанные с деятельностью высшего должностного лица субъекта. Обсуждение и заключение: автор делает выводы о качественных изменениях в вопросах организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в единую систему публичной власти, сложностях и противоречиях процесса формирования и функционирования отдельных органов государственной власти регионов на примере республик в составе России, образованных по национальному принципу и требующих глубокого изучения исторических и национальных традиций этих регионов.
публичная власть в субъектах России; государственная и территориальная целостность; защита прав и свобод; взаимодействие уровней власти; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; публично-правовые институты
Введение
Необходимо отметить, что особенности организации государственных органов получили особую актуальность в настоящее время в связи с весомыми изменениями, внесенными в обоснование системы публичной власти в России. Эти вопросы входят в предмет исследования отечественных ученых и практиков, обращают на себя внимание политиков, бизнесменов, юристов, по сути, всех, кто имеет отношение к деятельности публично-правовых институтов на федеральном и региональном уровнях. Важнейшим принципом построения государственных органов власти в государствах с федеративным устройством остается принцип централизма. Анализируя российский федерализм, можно отчетливо проследить устойчивое взаимодействие всех элементов государственного аппарата при наличии единого центра – звена, который регулирует уровни реализации властного механизма.
Масштабная управленческая реформа, начавшаяся в связи с поправками, внесенными в Конституцию Российской Федерации в 2020 году, получила свое развитие в рамках обновления федерального законодательства. Федеральным законом, направленным на систематизацию правовых норм, связанных с введением принципа единства публичной власти, стал принятый в 2021 году закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»1. Законом предусмотрены изменения во взаимоотношениях федерального, регионального и местного уровней публичной власти в сторону усиления полномочий федерального центра. Принятый закон повлек за собой значительные коррективы регионального законодательства, которые вносились в конституции и уставы субъектов на протяжении 2021 – 2023 годов.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы государственной власти субъектов формируются ими самостоятельно. Особые полномочия органов власти субъектов реализуются во взаимодействии с федеральными органами государственной власти. На это указывают статьи 5, 11, 72, 73, 76, 77 и 78 Основного закона. Вместе с тем Федеральный закон от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» закрепляет, что органы государственной власти субъектов и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти России и осуществляют свою деятельность на основе сотрудничества для оптимального решения вопросов населения, проживающего в определенном регионе.
В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов реализуют полномочия в сферах комплексного развития субъекта Федерации, по проведению единой государственной политики, обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина и охране общественного порядка по предметам ведения Российской Федерации, субъектов России или совместного ведения. И здесь необходимо соблюсти оптимальный баланс интересов с федеральных и региональных позиций, который приобретает особую важность и значимость при обосновании региональной политики, реализации организационных и правовых основ обеспечения государственной целостности, построения единства правового пространства, национальных интересов и безопасности государства.
Следовательно, вопросы, связанные с реализацией публичной власти в субъектах, требуют внимательного рассмотрения и детального анализа, поскольку федеральное и региональное законодательство продолжает обновляться.
Обзор литературы
Исследование вопросов, затронутых в статье, определило обращение автора к нормативным правовым источникам, научной литературе, материалам периодических изданий. Необходимо отметить, что весомый вклад в исследование заявленной проблематики в разные годы внесли С.А. Авакьян [1], В.А. Лебедев [2], Ю.К. Краснов, П.А. Солодова, В.Е. Чиркин и ряд других ученых.
Заслуживает внимания анализ федерализма в вопросах соотношения федеральных и региональных органов государственной власти в работах О.О. Томилина [3], М.С. Саликова [4].
Вместе с тем особенности новой модели публичного управления в российском государстве, изменение полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти в регионах обусловили интерес к проблематике исследования.
Материалы и методы
При подготовке статьи был использован широкий круг источников. Изучены нормативные правовые акты, среди которых особое значение имеет Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, научные исследования отечественных ученых. В работе использованы системный подход, общедиалектический метод научного познания, а также сравнительно-правовой методы исследования.
Результаты исследования
Система государственной власти по своей сути иерархична. Принцип иерархии состоит в ее структурировании на элементы, первичное звено составляют государственные органы, которые по функциональному признаку можно определить через единство интересов и компетенции. Это относительно самостоятельные подсистемы общего властного механизма. Вся система органов, осуществляющих государственную власть, имеет особое значение при построении основ конституционного строя любого государства и определяет модель конституционализма, реализуемого в России.
Исследования в сфере государственной власти ведутся в отечественной науке много десятилетий. Изменения, внесенные в Основной закон России, связанные с введением понятия единой системы публичной власти, и принятый немногим позже Федеральный закон от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» законодательно закрепили использование этого термина в теории и практике правоприменения.
Вопросы соотношения понятий государственной и публичной власти, становления и развития публично-правовых институтов в постсоветской России были рассмотрены нами в предыдущей статье [5].
Доктор юридических наук, профессор С.А. Авакьян, анализируя институт публичной власти в России, обосновывал тезис, согласно которому российский народ осуществляет публичную власть в государстве в целом и на определенной территории, в частности в регионе страны либо на территории отдельного муниципального образования [1]. В то же время публичная власть в Российской Федерации осуществляется представителями, избранными народом, выборными властными органами и, наконец, производными от них органами. Профессор В.А. Лебедев отмечал, что поправки, внесенные в Конституцию Российской Федерации, обосновали, закрепили или более четко конкретизировали ценностные ориентиры, которые установили основы деятельности органов власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации [2]. Среди таких ценностных ориентиров В.А. Лебедев, ссылаясь на статьи третьей главы Конституции Российской Федерации о федеративном устройстве, выделил суверенитет, достоинство граждан, поддержание и укрепление международного мира и безопасности. Мы солидарны с его точкой зрения, что в реализации этих ценностей выражается единство публичной власти. Однако при определении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов тактические направления осуществления этих ценностных ориентиров, особенно на уровне регионов, нуждаются в дальнейшем осмыслении и более глубоком анализе.
Решить противоречия, возникшие после изменения отдельных глав Конституции Российской Федерации, и действующего на тот период Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был призван новый закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21 декабря 2021 года (последняя редакция закона от 4 августа 2023 года). В законе закреплены основы организации публичной власти в субъектах России, обоснованы принципы деятельности органов власти, среди которых необходимо отметить соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, верховенство Конституции и федерального законодательства, государственную и территориальную целостность России, согласованное функционирование органов публичной власти на всех уровнях – федеральном, региональном и местном. Особое внимание уделено самостоятельному осуществлению органами публичной власти своих полномочий.
Государственную власть субъектов составляют законодательные и исполнительные органы, формируемые ими самостоятельно. Однако Федеральный закон в статье 2 закрепляет право государственного контроля (надзора), парламентского и общественного контроля над деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц. Это отражает принцип вертикали власти, выстраиваемый в последние десятилетия.
Интерес в сфере законодательного обновления вызывают высшие должностные лица регионов, деятельности которых в законе уделено особое внимание. Глава 3 закона посвящена Высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации и содержит подробный перечень организации его деятельности, в который включены порядок выборов, срок и объем полномочий, особенности наименования должности главы региона, которое формируется в соответствии с конституцией (уставом) субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта. В мировой практике известны три способа построения федерации: по национальному, территориальному и смешанному принципу. В России исторически использовался смешанный принцип, причем республики в составе страны, как правило, формировались по национальному принципу. Согласно статье 20 закона, наименование должности главы субъекта не может дублировать должность главы государства.
Субъекты должны были привести свое законодательство в соответствие с федеральным до 1 января 2023 года. Одним из последних регионов, завершивших этот процесс, стал Татарстан. В декабре 2022 года, рассматривая поправки в Конституцию республики, парламентарии Государственного совета предлагали переходный период, согласно которому Президент Татарстана сохранял наименование своей должности вплоть до окончания полномочий в 2025 году, а новое наименование должно было применяться к новому руководителю республики. Однако этот вариант не был поддержан, в результате соответствующий закон «О внесении изменений в Конституцию Республики Татарстан» был подписан 26 января 2023 года №1-ЗРТ. Закон содержит множество поправок в Основной закон республики, в частности, в главе 2 указывается, что Глава (Раис) Республики Татарстан является главой государства, высшим должностным лицом Республики Татарстан. Кроме того, закон закрепил сокращенное наименование должности – Раис Республики Татарстан. Именно в таком сокращенном варианте должность Главы Татарстана зафиксирована на официальном сайте руководителя республики. Спустя полгода после вступления в силу поправок в Конституцию региона можно заключить, что новое наименование было воспринято достаточно быстро и напряжение, связанное с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», спало.
В отношении других субъектов России необходимо отметить следующее. Изменения в Конституцию Республики Башкортостан были внесены в октябре 2021 года и касались обеспечения единства публичной власти, требований к кандидатам на пост Главы республики, полномочий Государственного Собрания – Курултая республики, вопросов развития местного самоуправления. Эти поправки шли в русле изменений в Конституции Российской Федерации, принятые законом РФ от 14.03.2020 №1-ФКЗ.
После поправок, внесенных в Конституцию Российской Федерации, в Основной закон Республики Дагестан изменения вносились трижды: в 2021, 2022 и 2023 годах. Основные изменения коснулись требований к кандидату на пост Главы республики, организации работы и полномочий Народного собрания – парламента республики, организации и деятельности местного самоуправления.
В Республике (Саха) Якутия поправки в Основной закон республики были внесены в ноябре 2022 года и были связаны с приведением Конституции региона в соответствие с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Изменения затронули наименование и полномочия Главы республики. Так, согласно статье 53 Конституции Республики Саха (Якутия), Глава Якутии определяет систему и структуру исполнительных органов государственной власти субъекта, а наименование должности высшего должностного лица субъекта Глава Республики и Ил Дархан равнозначны. Были уточнены полномочия Государственного Собрания (Ил Тумэн), расширен круг законодательной инициативы, куда был включен Прокурор республики. В Республиках Дагестан и Татарстан круг субъектов законодательной инициативы значительно шире, в частности, в Татарстане включает, помимо традиционных участников, Государственного советника, прокурора, представительные органы местного самоуправления. Кроме того, туда входят Центральная избирательная комиссия и Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан по вопросам их ведения. Республика Дагестан пошла в этом вопросе еще дальше и наделила правом законодательной инициативы Уполномоченного по защите прав предпринимателей и Молодежный парламент при Народном Собрании Республики Дагестан по вопросам их ведения. На наш взгляд, такой широкий круг субъектов законодательной инициативы способствует более обстоятельному и детальному осуществлению законодательного процесса в регионе.
Обсуждение и заключение
Законодательное обновление, получившее импульс в 2020 году в связи с поправками в Конституцию Российской Федерации, и принятый в 2021 году Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» внесли изменения в правовое положение региональных органов государственной власти. На законодательном уровне была закреплена единая система публичной власти, включая федеральный, региональный и местный уровень осуществления властных полномочий. Из сферы теоретических изысканий понятие «публичная власть» перешло в область практического применения. Сложности в реализации Федерального закона о публичной власти, неизбежные в таких случаях, коснулись многих регионов России; в одних регионах изменения были восприняты достаточно спокойно, в других нововведения столкнулись с критикой и даже непринятием отдельных положений. В Республике Татарстан при обсуждении законопроекта было внесено более 18 поправок, но они не были поддержаны на федеральном уровне, и потребовалось чуть более полугода для согласования позиций региона в соответствии с интересами федерального центра и субъекта.
Одной из главных задач, закрепленных обновленной Конституцией Российской Федерации за Президентом России, является обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти. Федеральный закон о публичной власти наделил главу государства полномочиями по роспуску законодательного органа власти субъекта в случае принятия нормативных правовых актов субъектов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству, а также отстранения от должности высшего должностного лица субъекта. Закон прямо указывает, что глава субъекта замещает государственную должность Российской Федерации и государственную должность субъекта. Следовательно, высшее должностное лицо субъекта в обновленной модели организации публичной власти выступает как федеральный государственный представитель. Этот аспект вызывает вопросы с позиции принципов федерализма, когда самостоятельность регионов все больше нивелируется. Одним из оплотов этой самостоятельности остаются предметы собственного ведения, закрепленные статьей 73 Основного закона России.
Таким образом, публично-правовые институты субъектов Российской Федерации проходят процесс становления в новых историко-политических условиях. Организация публичной власти на уровне регионов в настоящее время получила законодательное закрепление не только на федеральном, но и региональном уровнях. Соответствующие изменения, внесенные в конституции и уставы субъектов, безусловно, интересны с точки зрения практики российского конституционализма и нуждаются в дальнейшем теоретическом и практическом осмыслении.
1. Авакьян С.А. Модернизация публично-политических отношений и конституционное реформирование: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 9. С. 3 - 6.
2. Лебедев В.А. Роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в единой системе публичной власти // Проблемы права. 2021. № 1. С. 11. DOI:https://doi.org/10.14529/pro-prava210101
3. Томилин О.О. К вопросу об организации публичной власти в субъектах Российской Федерации // Научное обозрение. Международный научно-практический журнал. 2021. № 6. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-ob-organizatsii-publichnoy-vlasti-v-subektah-rossiyskoy-federatsii/viewer.
4. Саликов М.С. Трансформация законодательного регулирования организации публичной власти в субъектах Российской Федерации (есть ли место федерализму?) // Вестник Сургутского государственного университета. 2021. № 4. С. 96-104. DOIhttps://doi.org/10.34822/2312-3419-2021 -4-96-104
5. Бурмистрова Ю.Ю., Микерин А.А. Конституционно-правовые аспекты организации публичной власти в Российской Федерации // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2022. №. 2. С. 8-13. DOI: https://doi.org/10.37973/KUI.2022.36.11.001
