УДК 338.2 Экономическая политика. Управление и планирование в экономике
Введение: в статье рассматриваются вопросы противодействия бюджетным преступлениям и их уголовно-правовой оценки, актуальность которых обусловлена реализацией национальных проектов России в соответствии с указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Материалы и методы: материалами исследования явились сведения ГИАЦ МВД России, данные Счетной палаты Российской Федерации, официальные документы подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России и следственных органов. В качестве методологической основы исследования выступил общенаучный диалектический метод познания, также использованы частные научные методы анализа и синтеза, сравнительно-правовой, формально-логический методы и др. Результаты исследования: автор высказывает предложения по совершенствованию уголовного законодательства, которые позволят повысить бюджетную дисциплину, снизить количество совершаемых в указанной сфере преступлений и решить ряд проблем, связанных с квалификацией преступных деяний. Обсуждение и заключения: на основании комплексного изучения научной литературы и практического опыта предлагается концептуальное видение решения проблемных ситуаций, возникающих при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений, совершаемых при реализации национальных проектов России.
бюджетные преступления, уголовное законодательство, экономическая безопасность, национальные проекты, бюджетные средства
Введение
В процессе реализации государственных программ и национальных проектов важное значение имеет вопрос рационального и целевого использования бюджетных средств. Финансирование данных проектов – многосоставная система, в которой взаимодействует масса хозяйствующих субъектов, задействованы огромные материальные и трудовые ресурсы:
- бюджетные средства расходуются на наиболее актуальные и важные сферы общества: здравоохранение, образование, социальная политика, оборона и т.д.;
- финансирование предприятий, когда их собственного капитала недостаточно для развития и осуществления нормальной деятельности.
Указанные предпосылки создают основу для набирающей темпы преступности в сфере реализации национальных проектов России. По данным ГИАЦ МВД России за 2020 год, в сфере реализации национальных проектов было выявлено 969 преступлений, суммарный материальный ущерб от которых составил свыше 1 688 065 000 руб. При этом к основным составам, по которым возбуждаются уголовные дела, относятся следующие:
– ст. 159 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ) «Мошенничество»;
– ст. 160 УК РФ «Хищение и растрата»;
– ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями»;
– ст. 292 УК РФ «Служебный подлог»1.
Для подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России (далее – ЭБиПК МВД России) вопрос противодействия преступлениям в бюджетной сфере является одним из самых актуальных направлений оперативной работы, особенно с принятием новых национальных проектов России (2019-2024) федерального масштаба, что определяет необходимость теоретического и научного обоснования проблемы. В настоящий момент данная проблематика слабо освещена научным сообществом, что повышает актуальность и значимость результатов исследования.
Задачи исследования, проведенного в рамках подготовки статьи:
– анализ нормативных правовых актов, регулирующих противодействие бюджетным преступлениям, научных работ, опыта сотрудников оперативных и следственных подразделений МВД России в раскрытии и расследовании данной категории преступлений;
– выявление причин недостаточной эффективности системы противодействия преступлениям, совершаемым при реализации национальных проектов;
– формулировка предложений по усилению бюджетной дисциплины, снижению количества совершаемых в указанной сфере преступлений, решению ряда проблем, связанных с квалификацией преступных деяний и, как следствие, повышению качества реализации национальных проектов России.
Обзор литературы
Проблема противодействия преступлениям, совершаемым в бюджетной сфере, освещается в работах ведущих ученых Академии управления МВД России, Всероссийского научно-исследовательского института МВД России, других подразделений и организаций МВД России. Среди исследований последних лет к обозначенной проблематике обращались И.В. Григорьева [1], П.И. Иванов [2], В.О. Лапин [3], Д.В. Паршин [4], А.А. Агеенков [5], Ю.Ю. Бражин [6], Ф.Н. Багаутдинов [7] и др.
Указанный ряд авторов сходится во мнении, что на текущий момент уголовно-правовой инструментарий не отвечает вызовам и потребностям действительности и для успешной реализации национально значимых целей необходимо модернизировать систему противодействия криминальным элементам.
Особую роль в исследовании занимает опыт оперативных сотрудников ЭБиПК МВД России по выявлению, документированию и раскрытию преступлений, совершаемых при реализации национальных проектов России, а также позиции руководителей структурных подразделений МВД России.
Материалы и методы
Материалами исследования явились сведения ГИАЦ МВД России2, данные Счетной палаты Российской Федерации3, официальные документы подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России и следственных органов за 2019 и 2020 годы. В качестве методологической основы исследования выступил общенаучный диалектический метод познания, также использованы частные научные методы анализа и синтеза, сравнительно-правовой, формально-логический методы и др.
Значительную роль играет метод опроса, так как положения, выносимые автором, опираются на практический опыт сотрудников МВД России. В опросе приняли участие 55 оперативных сотрудников и 8 руководителей подразделений ЭБиПК МВД России.
Результаты исследования
Сфера бюджетных правоотношений имеет несколько особенностей, за счет которых данная отрасль крайне привлекательна для преступных элементов:
– обширная материальная база, находящаяся в распоряжении автономных, казенных и бюджетных учреждений;
– большие объемы ресурсов, выделяемые на регулярной основе для обеспечения деятельности государственных и муниципальных структур;
– коллизии и несовершенство законов в аспектах регулирования распорядительных и управленческих функций субъектов бюджетных процессов;
– большой штат сотрудников;
– инвестиционная привлекательность;
– невысокие заработные платы работников и сотрудников бюджетных учреждений.
Несмотря на активную работу подразделений ЭБиПК МВД России, она не может исключить факты совершения различных преступлений в данной сфере: мошенничеств, присвоений и растрат, взяток и подкупов, иных хищений и злоупотреблений. При этом все эти преступления создают реальную угрозу экономической безопасности России.
Подразделениями ЭБиПК МВД России совместно со Следственным комитетом Российской Федерации, в компетенцию которого входит производство предварительного следствия по ряду преступлений, совершаемым в сфере реализации национальных проектов России, ведется активная работа, направленная на противодействие преступлениям данной категории. Сотрудники подразделений ЭБиПК МВД России осуществляют деятельность по выявлению, раскрытию и документированию преступлений посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в рамках дел оперативного учета, материалов проверки и при оперативном сопровождении уголовных дел.
Опасность данной категории преступлений отмечается руководством страны и её субъектов, правоохранительными органами, коммерческими структурами, специалистами, экспертами и учеными. Все исследователи сходятся во мнении, что в настоящий момент полный спектр особенностей бюджетной сферы и преступлений в ней не учитывается в действующем законодательстве. Так, за нецелевое расходование средств бюджета и внебюджетных фондов грозит уголовная ответственность, предусмотренная статьями 285.1 и 285.2 УК РФ. Данные составы прежде всего связаны с деятельностью должностных лиц учреждений бюджетной сферы4.
Все остальные составы, предусмотренные УК РФ, не содержат и не учитывают посягательств на сферу бюджетных отношений. Помимо этого, даже составы 22 главы УК РФ (преступления в сфере экономической деятельности) не раскрывают важных аспектов финансово-бюджетной сферы, и нередко при судебных процессах вся совокупность ключевых деталей бюджетной системы остается без внимания.
На основании вышеизложенного можно судить о недостаточности правового регулирования, которое существенно осложняет противодействие бюджетным преступлениям и создает угрозу экономической безопасности страны.
Отсутствие изменений в уголовном законодательстве РФ приведет к совершенствованию механизмов совершения преступлений, увеличению ущерба экономике и создаст опасность для государственности в целом.
Так, единственными из действующих составов преступлений, объектом которых являются общественные отношения в сфере расходования средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов, а равно их использование не по целевому назначению, а также нормальная деятельность органов государственной власти, являются ст. 285.1 и ст. 285.2. УК РФ – расходование должностным лицом бюджетных средств не по целевому назначению (в нарушение бюджетной росписи, уведомлений о бюджетных ассигнований, смет или иных документов).
Данное деяние законодателем дополнено квалифицирующим обстоятельством – совершение преступления в особо крупном размере или по предварительному сговору. Примечание к статье определяет, что под крупным размером необходимо понимать сумму, превышающую полтора миллиона рублей, а особо крупным – сумму свыше семи миллионов пятисот тысяч рублей.
Как мы уже отмечали, данные составы являются единственными, в которых объектом посягательства является именно деятельность управления и власти в бюджетной сфере.
Однако данная уголовно-правовая норма в настоящий момент является нерабочей, или, как это принято называть, «мертвой». Сотрудники подразделений ЭБиПК МВД России утверждают, что доказать умысел лица на нецелевое расходование и задокументировать действия злоумышленника крайне трудно и следственные органы весьма неохотно возбуждают дела по данной статье, что свидетельствует о том, что данная норма нуждается в полной переработке.
При квалификации преступных посягательств на сферу бюджетных отношений следственные органы в настоящее время предпочитают «уйти» от состава статьи 285.1 УК РФ в пользу составов с более проработанным и простым процессом доказывания вины и привлечения лиц к уголовной ответственности. Зачастую конечная квалификация бюджетных преступлений выходит за рамки 30 главы УК РФ и стратегия привлечения к ответственности строится на базе ст. 159 «Мошенничество», ст. 160 «Присвоение или растрата» и др.
Данный механизм является кардинально неверным, так как бюджетные преступления носят повышенную угрозу.
Так, основной проблемой при привлечении виновного лица к ответственности является установление суммы ущерба и доказывание его умысла и вины. При этом преступлением признается нецелевое расходование бюджетных средств на сумму лишь свыше полутора миллиона рублей, то есть все нарушения при проведении государственных закупок и осуществлении национальных проектов в размере ниже указанной суммы не являются уголовно наказуемым деянием. Данный порог, по нашему мнению, является необоснованно завышенным, так как при 81 500 проведенных госзакупок по национальным проектам в 2020 году средний их размер не превышает полумиллиона рублей5.
Таким образом, с целью совершенствования механизма противодействия бюджетным преступлениям и повышения уровня экономической безопасности необходимо снизить размер задекларированного в УК РФ крупного и особо крупного размера.
На наш взгляд, оптимальным решением данной проблемы будет установление крупного размера в сто тысяч рублей, а особо крупно – триста тысяч рублей. Данное изменение позволит существенно сократить количество совершаемых преступлений в бюджетной сфере и повысит эффективность привлечения виновных лиц к уголовной ответственности.
Помимо этого, санкция ст. 285.1 УК РФ также не оправдана. Законодатель определил, что нецелевое расходование бюджетных средств относится к категории преступлений небольшой тяжести (по первой части статьи УК РФ), так как максимальный срок лишения свободы не превышает двух лет.
В текущей действительности, когда бюджетная безопасность государства является актуальным направлением работы государственных органов и подразделений ЭБиПК МВД России, а также ее значимость определена указом Президента РФ от 13.05.2017 № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»6, деяния указанной направленности должны относится к категории тяжких и особо тяжких преступлений. Это позволит облегчить документирование противоправных деяний, так как появляется возможность проведения тех оперативно-розыскных мероприятий, которые по преступлениям небольшой тяжести проводить нельзя: «прослушивание телефонных переговоров», «снятие информации с технических каналов связи», «оперативный эксперимент» и др.
Бюджетные отношения должны защищаться уголовным законом наравне с преступлениями против личности или безопасности государства, так как несут угрозу самому существованию государственности и благоприятной жизни населения, а некоторые национальные проекты направлены на поддержку малозащищенных слоев населения, для которых социальная политика и помощь государства жизненно важна.
На фоне повышенной общественной опасности данной категории преступлений и учреждения системы проектного управления экономикой альтернативным вариантом совершенствования уголовно-правовых норм, на наш взгляд, может являться дополнение ряда действующих норм УК РФ квалифицирующими признаком: «…те же деяния, совершенные при реализации национального проекта России». Считаем, что данный квалифицирующий признак необходимо добавить в те статьи УК РФ, по которым наиболее часто возбуждаются уголовные дела данной категории преступлений, а именно: ст. 159, ст. 160, ст. 285, ст. 292, ст. 286. При этом реальных срок лишения свободы по данной норме должен отличаться от преступлений, совершенных без квалифицирующего признака, и, соответственно, в большую сторону.
Помимо этого, определенных доработок требуют и алгоритмы выявления и раскрытия преступлений, совершаемых в сфере реализации национальных проектов, подразделениями ЭБиПК МВД России. Необходим анализ проблемных участков работы оперативных подразделений и выработка на его основе единой методологии документирования.
Уже сейчас Президент Российской Федерации поручил разработать систему пролонгации национальных проектов до 2030 года, то есть в будущем потребность в новых нормах и алгоритмах будет только расти.
Данные изменения позволят:
– снизить количество совершаемых преступлений, так как страх наказания будет более высоким нежели сейчас;
– повысить качество реализации национальных проектов ввиду меньших объемов хищений;
– повысить эффективность деятельности подразделений ЭБиПК МВД России при раскрытии преступлений бюджетной направленности за счет упрощения процесса доказывания сумм ущерба и возможности проведения дополнительных оперативно-розыскных мероприятий.
Таким образом, необходимо отметить, что в настоящее время УК РФ предусмотрено большое количество составов преступлений, однако некоторые из них остаются нерабочими и требуют кардинального переосмысления и переработки. Данная работа должна проводиться законодательными органами при тесном сотрудничестве с МВД России, Следственным комитетом Российской Федерации и судебной системой7.
Обсуждение и заключения
Подводя итоги изложенному, отметим, что вопросы предупреждения преступлений в финансово-бюджетной сфере в настоящее время находятся преимущественно в сфере деятельности органов исполнительной власти, и значительно меньшей – в законодательной.
Так, законодательным органам необходимо обратить большее внимание на вопросы внесения изменений в УК РФ норм, которые позволят органам внутренних дел более эффективно выявлять и привлекать к уголовной ответственности лиц, совершающих хищения бюджетных средств. При этом данные изменения должны учитывать специфику самой бюджетной сферы, особенности и характер бюджетных процедур.
1. Григорьева И.В. Уголовная политика в отношении охраны государственных бюджетных средств // Труды Академии управления МВД России. 2018. № 1 (45). С. 148 - 152.
2. Иванов П.И. Оперативно-разыскное обеспечение деятельности по защите бюджетных средств от преступных посягательств // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 2 (38). С. 29 - 33.
3. Лапин В. О. Обеспечение возмещения ущерба по уголовным делам о преступлениях, связанных с освоением бюджетных средств // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 4 (40). С. 41 - 45.
4. Паршин Д.В. Совершенствование методики расследования хищений бюджетных средств, предназначенных для реализации приоритетных направлений развития сельского хозяйства: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.12. Ростов-на-Дону, 2018. 29 с.
5. Агеенков А.А., Рассказов А.А. О некоторых аспектах документирования преступлений в бюджетной сфере // Вестник Рязанского филиала Московского университета МВД России. 2021. № 15. С. 14 - 16.
6. Бражин Ю.Ю. Актуальные проблемы противодействия хищениям бюджетных средств в сфере реализации национального проекта «Здравоохранение» // Актуальные проблемы борьбы с преступностью: вопросы теории и практики: материалы XXIII международной научно-практической конференции. В 2-х частях, Красноярск, 2 - 3 апреля. Красноярск: Сибирский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации, 2020. С. 199 - 201. DOIhttps://doi.org/10.51980/2020_2_199.
7. Багаутдинов Ф.Н. Уголовная ответственность за преступления, связанные с национальными проектами // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2020. № 5 (79). С. 12 - 14.
