Введение
Партии, став неотъемлемым условием функционирования российской политической системы, не только объединяют, но и представляют интересы граждан в государственно-общественном взаимодействии, поскольку принимают участие в формировании федеральных, региональных и местных органов власти, а также способны оказать влияние на государственно-управленческие решения.
Вместе с тем партийные функции на современном этапе неизбежно меняются с учетом трансформации публичной политики Российской Федерации. Это закономерно влечет потребность в пересмотре существующей системы прав политических партий.
Так, на протяжении последнего десятилетия положения Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 29.05.2023) «О политических партиях» (далее – Федеральный закон № 95-ФЗ)1 подверглись многочисленным редакциям:
- в части реализации партиями избирательных прав2;
- применительно к финансовым3 и имущественным4 правам и обязанностям партийных организаций;
- относительно участия политических партий в объединениях и союзах, претендующих на формирование списков кандидатов на муниципальных выборах5.
В формально-юридической плоскости право политических партий на представление законных интересов своих членов остается статичным, поскольку никаких прямых изменений в Федеральном законе № 95-ФЗ в отношении данного субъективного права не наблюдается. Однако механизмы его осуществления претерпели определенную модификацию, что требует анализа в рамках статьи.
Обзор литературы
Термин «интерес» в правовых науках получил разные трактовки. Так, в теоретико-правовом значении он выступает субъективным качеством, предопределяющим правовое поведение личности и ее волеспособность [1; 2].
В публичном праве доминирует понятие интереса в качестве категории, смежной с субъективными правами и свободами, т.е. означающей определенную возможность, которая вытекает из законодательства, но напрямую не зафиксирована в его нормах, вследствие чего не обеспечена принудительной силой государства [3, с. 48; 4, с. 3]. Последняя характеристика, в частности, используется исследователями для обоснования различий между «правом» и «законным интересом», которые являются наиболее близкими юридическими конструктами [5].
Представляется, что такая трактовка в определенной степени не соответствует современному законодательству, зачастую указывающему на законные интересы наравне c субъективными правами. Например, в преамбуле Федерального закона № 95-ФЗ прямо подчеркивается, что соблюдение прав и законных интересов политических партий обеспечивается государством.
В частном праве понятие «интерес» имеет более детализированное содержание, выражающееся не только в определенных субъективных возможностях, но и в установлении пределов правового регулирования [6; 7]. В обобщенном виде «законный интерес» в гражданско-правовом смысле может означать совокупность частных свобод личности, которые не регулируются законодательными нормами, поскольку остаются на усмотрение самих участников гражданских правоотношений (например, посредством индивидуально-правового регулирования и преимущественно в договорных формах) [8, с. 211; 9, с. 98].
Отмеченная особенность, впрочем, не означает, что усмотрение субъекта имеет безграничный характер, что отделяет «законный интерес» от всех иных видов интересов в структуре правового поведения. Поэтому в процессуально-правовых науках данная категория рассматривается в плоскости защитных мер (при обращении в правоприменительные инстанции) [10, с. 23; 11, с. 35].
В структуре института политических партий понятие интереса схожим образом не получило универсального осмысления среди исследователей, что выражается в трех значениях:
интерес в качестве предмета партийной деятельности, призванной консолидировать публичные и частные интересы для формирования и выражения политической воли [12; 13];
интерес как индивидуализирующее качество политической партии, выступающей корпоративным субъектом [14];
интерес членов партии в рамках совокупности внутренних и внешних правоотношений с участием партийной организации [15].
Материалы и методы
В целях проводимого исследования были задействованы общенаучные методы:
- формально-логический (посредством анализа, синтеза, моделирования, абстрагирования, аналогии);
- структурный метод;
- системно-функциональный метод;
- диалектический метод познания.
Из числа специальных методов юридического познания законных интересов в партийных правоотношениях применены:
- формально-юридический метод;
- технико-юридический метод;
- метод правового моделирования;
- методы грамматического, логического и системного толкования правовых норм;
- метод правовой герменевтики, при помощи которого исследован смысл правовых норм и нормативных конструкций, задействованных в партийном законодательстве.
В методологическом плане «интерес» заложен в принципах институционального подхода в правовых науках, согласно которому любой правовой институт представляет определенную структуру поведения в соответствии с обособленной группой норм, статусов, ценностей, типами мышления и поведенческими моделями на протяжении некоторого периода времени [16; 17]. В подобном сочетании прослеживается одновременно объективизация и субъективизация прав политических партий, что вытекает из феноменологического методологического подхода, разработанного А.И. Овчинниковым применительно к институциональным компонентам [18].
Вместе с тем значимость хронологического критерия партийных правоотношений, составляющих предмет правового института политических партий, позволяет ученым-правоведам определять степень институциональности. В таком ракурсе признак «типизации» рассматриваемых правоотношений предопределил выделение методологического подхода к институтам, согласно которому происходит их разграничение на «типичные» и «нетипичные» в рамках определенной системы права [19, с. 360; 20, с. 179]. Примечательно, что типизация института политических партий устанавливается по комплексу параметров: и формально-юридического свойства [21, с. 44], и историко-правовой состоятельности самих партийных отношений [22, с. 90].
Результаты исследования
В сложившейся системе прав политических партий представление законных интересов партийных членов занимает промежуточное положение между базовыми субъективными правами (такими как право на участие в выборах и референдумах, право на распространение информации, право на проведение публичных акций и др.) и факультативными корпоративными правами (например, право на учреждение определенных организаций, право на осуществление предпринимательской деятельности и др.). Косвенно это подтверждается структурой п. 1 ст. 26 Федерального закона № 95-ФЗ, в которой прослеживается подход по сужению партийных прав в зависимости от профильной деятельности (участия в публичной политике) к второстепенным направлениям деятельности, свойственным большинству видов юридических лиц, к числу которых законодательство относит политические партии.
Так, в п. 1 ст. 3 Федерального закона № 95-ФЗ партия раскрыта в качестве общественного объединения, состоящего из граждан Российской Федерации для политического участия. На этом основании мы пришли к выводу, что не сама партия, а граждане посредством партийной деятельности проявляют свои политические интересы в общественных и государственных вопросах. Тем самым при помощи партии консолидируется, формируется и выражается воля ее членов, а также реализуются их общие политические предпочтения.
В рассматриваемом п. 1 ст. 3 Федерального закона № 95-ФЗ косвенно заложены коллективные права политических партий, что выступает следствием доминировавшей длительное время в советском праве концепции коллективных субъектов [23; 24]. В таком виде интересы партийных членов неразрывны от интересов всей партии, что отчасти объясняет современное правовое наполнение термина «политический интерес» в российском законодательстве. В частности, в п. 2 ст. 10 Федерального закона № 95-ФЗ содержится гарантия решения органами публичной власти вопросов, затрагивающих интересы политических партий, исключительно по согласованию с соответствующими партийными организациями, а равно при их непосредственном участии.
Отсюда следует, что партия формирует и выражает интересы граждан в формах, прямо указанных в Федеральном законе № 95-ФЗ, а именно: посредством участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а равно в представлении гражданских интересов через государственные органы и органы местного самоуправления.
Существующие партийные функции, заложенные в законодательстве на базе классических научных представлений о предназначении политических партий, позволяют в организованном порядке заниматься объединением гражданских интересов в общий коллективный интерес. Именно последний воплощается в идеологическом, социальном, просветительском и в иных направлениях партийной деятельности. Между тем подобная консолидация политических интересов выступает внутрипартийным вопросом, который не может быть урегулирован в законодательной форме для соблюдения свободы партийной деятельности (п. 1 ст. 8 Федерального закона № 95-ФЗ) и принципа невмешательства государства в партийные дела (п. 1 ст. 10 Федерального закона № 95-ФЗ).
Тем не менее партийные правоотношения складываются не только во внутриорганизационной плоскости, но и с участием внешних субъектов, с которыми партия взаимодействует в качестве единого субъекта права, обладающего общей волей. Во многом такая воля может рассматриваться в качестве корпоративной, поскольку законодательство наделяет партийные организации статусом юридических лиц. Поэтому интересы политической партии вполне целесообразно трактовать как совокупность соответствующих интересов ее членов.
Примечательно, что подобный объект воплощен в базовых положениях партийного законодательства: в п. 1 ст. 3 Федерального закона № 95-ФЗ подчеркивается категория «политическая воля», являющаяся по существу субъективным качеством. Данный характер дефиниции из проанализированной нормы подтверждается целями деятельности политических партий, названными в п. 4 ст. 3 Федерального закона № 95-ФЗ.
Вместе с тем попытка отождествления субъективных партийных прав с интересами партийных членов приводит к выводу о совпадении правового статуса политических партий и иных общественных объединений, что представляется не вполне корректным.
Так, вполне очевидные политические интересы могут выражать также объединения непартийного характера, реализующие активность гражданского общества по воздействию на власть и на принимаемые ее институтами управленческие решения. При этом совпадение интересов политических партий и общественно-политических объединений вовсе не означает, что способы выражения таких субъективных интересов одинаковы, поскольку в партийной деятельности данные способы регламентированы императивным методом путем выстраивания системы требований и условий. Их несоблюдение в той или иной форме (выражение политической воли запрещенными способами и средствами) накладывает на партийную организацию специальную юридическую ответственность. Применительно к иным общественным объединениям подобного механизма правового регулирования не прослеживается.
На различиях между общественными объединениями и политическими партиями строится объект партийных правоотношений, которым является общий коллективный интерес членов политической партии, реализуемый в формах, предусмотренных законодательством.
Совокупный партийный интерес воплощается не только при формировании общественного мнения и при проведении политической пропаганды, но и в непосредственном участии партии в политической системе. Поэтому включение в содержание п. 1 ст. 26 Федерального закона № 95-ФЗ такого партийного права, как представление законных интересов членов партии, обосновано природой рассматриваемого общественно-политического объединения. В то же время анализируемое субъективное право указано наравне с правом политической партии на защиту, что несколько сужает его смысловое значение.
В отличие от концепции коллективных субъектов, базирующейся на выстраивании единичных интересов в общий корпоративный интерес, действующая норма, изложенная в пп. «и» п. 1 ст. 26 Федерального закона № 95-ФЗ, демонстрирует воплощение процессуально-правового подхода. Как известно, защита выступает правомерной реакцией субъекта на нарушение не только его прав и свобод, но и законных интересов. В таком значении последние нельзя приравнивать к политическим или сугубо корпоративным интересам, поскольку в приведенном п. 1 ст. 26 Федерального закона № 95-ФЗ говорится о любых законных интересах партийных членов. Вместе с тем, исходя из предмета регулирования данного закона, следует заключить, что речь идет только о партийном членстве, в рамках которого у граждан формируются и выражаются субъективные интересы.
Однако фрагментарная правоприменительная практика, сложившаяся в Российской Федерации, демонстрирует значительно узкое толкование пп. «и» п. 1 ст. 26 Федерального закона. Помимо ограничения по кругу правоотношений6, суды трактуют право партий на представление законных интересов своих членов исключительно в персонализированном ключе, что означает фактический запрет политическим партиям защищать интересы неопределенной категории лиц (например, всех членов)7. Кроме того, частым примером выступают сомнения судебных инстанций в наличии или отсутствии полномочий определенного лица на представление законных интересов членов политической партии8. В результате реализуется сугубо корпоративный подход к партийным организациям как юридическим лицам – хозяйствующим субъектам, что несколько размывает предназначение партийного законодательства и института политических партий.
Таким образом, категория «законные интересы» в действующем партийном законодательстве получила узкое процессуально-правовое наполнение, что в определенной степени нарушает смысл партийных прав и свобод на фоне предмета деятельности политических партий. Данная трактовка препятствует участию партийных организаций в делах, непосредственно затрагивающих их корпоративные интересы как юридических лиц, а также политические интересы, выступающие в качестве объекта партийных правоотношений. Между тем именно на защиту последнего должна быть ориентирована норма, изложенная в подп. «и» п. 1 ст. 26 Федерального закона № 95-ФЗ.
