Введение
Юрисдикционный порядок осуществления отдельных конституционных прав граждан обеспечен комплексом универсальных (общеправовых) гарантий, к числу которых относится субъективное право обжаловать в суд решения, принятые органами власти. В ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации данное право сформулировано в нескольких смысловых значениях:
1) возможность граждан;
2) ответственность органов власти;
3) институт обжалования действий и решений субъектов, перечисленных в рассматриваемой норме;
4) гарантийные обязательства государства по обеспечению реализации других субъективных прав и свобод.
Вместе с тем формализация права на судебное обжалование сопряжена с многообразием механизмов его осуществления в различных видах судопроизводств, прямо закрепленных в ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации. В качестве одного из них выступает административно-процессуальный механизм, претерпевший за последние 30 лет определенную трансформацию в российском законодательстве, в ходе которой образовались и сохранились дефекты его правового регулирования.
Обзор литературы
В формально-логических рамках анализируемое конституционное право на обжалование определено в ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации не вполне однозначно, что позволяет исследователям придавать ему разные смыслы.
В частности, восприятие субъективных прав граждан в качестве мер их возможного поведения при определенных гарантиях, предоставленных государством [1, с. 4], соответствует действующей конституционной формулировке, при которой решения органов власти «могут быть обжалованы». Таким образом, в буквальном изложении в тексте анализируемой конституционной нормы не содержится термин «право», как это наблюдается на примере других субъективных прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
В то же время ряд авторов рассматривают все конституционные права в плоскости особых субъективных возможностей граждан на определенные блага, гарантированные законом, что способствует трактовке права на обжалование в призме совокупности таких возможностей, определенных процессуальным законодательством [2]. В наиболее конкретизированном виде данное субъективное право рассматривается в литературе как благо, имеющееся у граждан в силу соответствующих обязанностей государства [3].
Вместе с тем судебный порядок реализации права на обжалование по нормативному положению ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации изначально заложил властно-распорядительный характер отношений, возникающих в процессе его осуществления, поскольку рассмотрение жалоб граждан привязывается по действующему законодательству к одному из способов реализации государственной власти и имеет исключительно правоприменительную форму [4, с. 35]. Однако в большинстве случаев только гражданин решает вопрос о воплощении указанного субъективного права посредством административно-процессуального механизма [5, с. 24].
Отсюда следует констатировать, что состоятелен теоретический подход, трактующий право на судебное обжалование в качестве меры возможного поведения, в котором гражданин, чьи интересы затронуты решением органа власти, обращается к суду за его юридической оценкой на предмет соответствия закону. Поэтому выбор административно-процессуального механизма осуществления данного субъективного права влечет комплекс правовых последствий, в том числе возникновение юридической ответственности у органов власти и у должностных лиц, виновных в принятии неправомерного решения [6, с. 133].
Материалы и методы
Современный административно-процессуальный механизм реализации конституционного права на судебное обжалование решений, принятых органами власти, исследован при помощи основных методов научного познания, которые традиционно применяются в конституционно-правовой доктрине, а также развиваются в отдельных отраслевых направлениях юридической науки.
Проекция формально-логического метода необходима по причине неоднозначности законодательных норм, устанавливающих особенности рассматриваемого механизма осуществления права на обжалование. Применение текстуального методологического подхода обосновано потребностью в интерпретации конституционных положений и в их соотношении с действующим административно-процессуальным законодательством, а также с законодательным материалом прошлых лет.
Собственно, исследование развития российского законодательства в постсоветский период и в настоящее время немыслимо без использования исторического метода, позволившего установить правовые особенности административно-процессуального механизма реализации конституционного права на обжалование.
Формирование понятийно-категориального аппарата исследования происходит посредством системного метода к установлению природы, содержания и механизмов осуществления субъективного права на судебное обжалование, а также при анализе термина «решения органов власти» для выявления его понятийных особенностей.
В частности, в соответствии с абз. 2 п. 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», термин «решение» трактовался в качестве соответствующего акта ненормативного характера, принятого в единоличном или коллегиальном порядке уполномоченным субъектом (органом, организацией, должностным лицом) для выражения властного волеизъявления. При этом такое решение должно влечь правовые последствия для граждан в персональном или индивидуально-неопределенном виде.
Вместе с тем российские суды традиционно толкуют данное понятие в плоскости субъективного права на обжалование посредством исключения из него действий как активных поведенческих актов, не оформленных решениями. В действующем постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» вовсе отсутствует судебное понимание данной категории.
Результаты исследования
Административно-процессуальный механизм осуществления права на судебное обжалование изначально был заложен в Закон Российской Федерации 1993 г. «О порядке обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (далее – Закон № 4866-1). Его нормы детализировали положения Декларации прав и свобод человека 1991 г. в части ограничений, действовавших применительно к праву на обжалование в советский период, что позволило гражданам самостоятельно выбирать механизм его реализации.
Отмена обязательного досудебного механизма обжалования предопределила значительное расширение объектов данного конституционного права. В конституционном законодательстве СССР в него входили лишь незаконные решения органов власти. Между тем в нормах Закона № 4866-1 использовался термин «неправомерные действия», что означало возможность оспаривания решений, которые не только противоречили федеральным законам, но и иным нормативно-правовым актам, в том числе подзаконного характера.
Впрочем, в рамках конституционно-правовых норм сложился подход, позволяющий обжаловать решения органов власти вне зависимости от факта их незаконности или неправомерности. В советском законодательстве доказывание законности обжалуемого решения требовалось по делам о возмещении вреда, вызванного деятельностью должностных лиц.
В действующей Конституции Российской Федерации при формулировании права на судебное обжалование сохранилась юридическая техника, использованная в советском конституционном праве. В ч. 2 ст. 46 отсутствует указание на незаконность обжалуемых решений, принятых органами власти, в то время как в нормах Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) подчеркивается вариативность оснований для обращения в суд (ч. 1 ст. 4):
- нарушение субъективных прав;
- оспаривание субъективного права;
- препятствие к осуществлению субъективного права;
- незаконное возложение обязанности;
- защита субъективных прав других лиц, в том числе публичных интересов, если это прямо установлено законом.
В представленном перечне общим знаменателем выступает неправомерность поведения органа власти. Кроме того, в ч. 1 ст. 5 КАС РФ особо отмечено, что административно-процессуальная правоспособность признана лишь за теми гражданами, которые обладают «правом на судебную защиту» в публичной сфере, что определяется либо по нормам КАС РФ, либо по нормам других федеральных законов. В то же время подобная юридическая техника в определенной степени нивелирует значение ст. 46 Конституции Российской Федерации, в которой не сделано никаких оговорок о зависимости права на обжалование от содержания федеральных законов.
Выявленные особенности административно-процессуального механизма сопряжены с историко-правовыми факторами, повлиявшими на его развитие в российском законодательстве. Так, в 1993 г. он стал предметом гражданского процессуального законодательства, в котором был определен приоритет норм Гражданского процессуального кодекса РСФСР (далее – ГПК РСФСР) над другими источниками правового регулирования отношений, возникающих при судебном обжаловании решений органов власти. Одновременно с этим Закон № 4866-1, развивая конституционные положения, точно так же провозгласил необходимость соблюдения собственных норм при реализации субъективного права на обжалование, в связи с этим предполагалось отграничение материального права от процессуального.
Подобная система законодательного регулирования административно-процессуального механизма привела к юридическим коллизиям. Например, по условиям Закона № 4866-1 любые дела, связанные с судебным обжалованием решений органов власти, подчинялись требованиям гражданского судопроизводства, в то время как по ГПК РСФСР суд принимал соответствующие жалобы от граждан только тогда, когда это прямо предусматривалось в законах. Административно-процессуальный механизм был облечен в гражданско-процессуальную форму, что в целом не влияло на его назначение и содержание.
Указанная рассогласованность сохранилась впоследствии в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации 2002 г., развивавшем процессуальный механизм осуществления конституционного права на судебное обжалование в рамках дел, возникающих из публичных правоотношений. Его нормы применялись к данному механизму до 2015 г., пока не был принят КАС РФ. В нем законы названы в качестве единственных источников, которые могут содержать условия осуществления субъективного права на обжалование.
В частности, это выражается в формулировании закрытого перечня оснований, в силу которых граждане вправе обратиться за судебной защитой, несмотря на широкое содержание ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации, где данное право гарантировано каждому. Вместе с тем ч. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации позволяет использовать те способы защиты, которые не запрещены в законе.
Таким образом, косвенно законодательные ограничения, сложившиеся применительно к административно-процессуальному механизму реализации права на судебное обжалование, имеют конституционно-правовую основу, но прямо не означают, что данное субъективное право зависит от его детализации в отраслевом законодательстве.
В теории права выявленные коллизии, возникшие между материальным и процессуальным правом, принято считать дефектом правового регулирования, выражающимся в «диссимметрии» законодательного материала [7, с. 83; 8, с. 71]. Так, данным термином обозначается сужение предмета регулирования между источниками права одной юридической силы посредством несбалансированного соотношения общих правовых норм со специальными [9, с. 36; 10, с. 67]. В силу этого процессуальный закон не может ограничивать сферу применения общего материального закона во избежание рассогласованности норм и дефектов их толкования [11, с. 95; 12, с. 33; 13].
Обсуждение и заключение
Развитие административно-процессуального механизма конституционного права на обжалование решений органов власти происходило посредством его формализации в разных отраслях, что спровоцировало не только юридические коллизии, но и возникновение устойчивой диссиметрии правового регулирования. Положения КАС РФ могут применяться ко всем случаям, позволяющим гражданам обжаловать соответствующее властное волеизъявление, не ограничиваясь лишь основаниями, прямо предусмотренными в федеральных законах. Кроме того, в законах принимаемых на уровне субъектов Российской Федерации, также детализируются возможности по обжалованию решений региональных органов власти в развитие собственных конституционно-правовых норм (конституций и уставов субъектов федерации). Полагаем, формулировка действующих нормативных положений в КАС РФ нуждается в гармонизации с Конституцией Российской Федерации, поскольку процессуальное законодательство не должно ограничивать основания, в силу которых граждане могут обратиться с жалобой в судебном порядке.
