ВведениеОрганизация публичной власти на отдельных территориях, устанавливаемая федеральным законодателем, является конституционно-правовой нормой (ч. 3 ст. 131).Правовое регулирование закрытых административно-территориальных образований определено двумя нормативными правовыми актами:- отраслевым законом (Федеральным законом от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – закон № 33-ФЗ));- узкофункциональным законом (законом Российской Федерации от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее – закон № 3297-1)).Термин «административно-территориальное образование» федеральным законодателем не определен. При обращении к п. 1 ст. 1 закона № 3297-1, раскрывающему дефиницию ЗАТО, очевидно, что определение термина происходит через понятие «административно-территориальное образование». Данное обстоятельство подтверждает некорректность дефиниции ЗАТО с точки зрения юридической техники, препятствующее полноценному выявлению ее содержания.Как отмечает Н.С. Малютин [1], на региональном уровне используются другой термин – «административно-территориальная единица», который указывается в нормативный актах субъектов РФ как идентичное понятие. Однако мы не наблюдаем семантического тождества этих двух понятий.Глава 10 закона № 33-ФЗ определяет возможности осуществления полномочий муниципальными органами на отдельных территориях. Правоприменительная практика также предусматривает введение нормативных правил организации местного самоуправления на конкретных территориях, в пределах границ которых расположены объекты особого государственного значения1. Специальный правовой режим, установленный на территориях муниципальных образований такого рода, – как указывает Конституционный Суд Российской Федерации, – гарант баланса местных и государственных интересов.Анализ количественных данных ЗАТО за 2009-2024 гг. свидетельствует об их сокращении на 10% (таб. 1). Из общего числа ЗАТО в ведении Министерства обороны находятся 66%, Государственной корпорации «Росатом» – 26%, Государственной корпорации «Роскосмос» – 8%.Таблица 1Количественные данные ЗАТОза 2009-2024 гг.Год20092017201920212024Количество единиц4241393838Обзор литературыАргументация исследователей относительно правового режима закрытых административно-территориальных образований (далее – ЗАТО) имеет различные обоснования. Так, Г.Н. Лисавкин [2] предлагает усилить присутствие федеральных органов в ЗАТО. Напротив Е.П. Алексеев [3] утверждает о роли региональных органов как доминантов в механизме финансового и административного обеспечения функционирования ЗАТО.Как отмечают другие авторы (И.В. Михеева, К.В. Черкасов [4]), функционирование закрытой административной единицы на отдельной территории указывается в статутных региональных и муниципальных актах. При этом наблюдается многообразие формулировок, аналогичных или отличных от предложенной законодателем дефиниции ЗАТО. Поэтому эти авторы приходят к выводу: искаженные дефиниции ЗАТО в уставах муниципальных образований приводят к установлению дополнительных признаков, которые не присущи правовому режиму ЗАТО. По мнению указанных авторов, выходом из сложившейся ситуации является использование в статутных актах муниципальных органов только дефиниции, предложенной федеральным законодателем.Е.Б. Евдокимов и П.Н. Петряев, рассматривая особенности осуществления местного самоуправления в закрытых территориальных единицах, допускают включение данных муниципальных образований в перечень федеральных территорий [5].П.Н. Петряев [6] выводит определенное правило относительно системы муниципальных полномочий на закрытых территориальных единицах – находятся в состоянии постоянной мобильности, готовности к незамедлительному выполнению поставленных задач и оперативному решению возникающих проблем.С.И. Некрасов [7] выделяет необычность усмотрения федерального законодателя в том, что в законе № 3297-1 не упоминаются какие-либо органы власти ЗАТО, а лишь органы местного самоуправления указанного образования.Материалы и методыВ рамках исследования рассмотрены нормативные акты, направленные на правовое регулирование ЗАТО; изучены различные подходы исследователей российско-правовой аргументации в области правового режима на территориях закрытого типа; оценены материалы судебной практики в искомой области; обобщены статистические данные.В научном исследовании специальные и частнонаучные методы использовались комплексно в сочетании со всеобщим и общенаучными методами научно-юридического познания.Результаты исследованияАнализ эволюции формирования особого режима муниципальных образований на отдельных закрытых территориальных образованиях дает основание утверждать следующее (таб. 2):в законе № 1551-1 и в законе № 154-ФЗ указывается ограниченная функциональная направленность либо самой территории, либо прав населения;в законе № 131-ФЗ указана исключительное полномочие муниципального образования – городского округа – для решения вопросов местного значения;3) закон № 33-ФЗ никаким образом не определяет правовой статус муниципального образования на данной территории. Можно предположить, что норма, предусмотренная п. 4 абз. 1 ст. 86, является бланкетной к узкопрофильному закону № 3297-1. Мы считаем, что отсутствие идентификации организационно-правового вида муниципального образования на территориях закрытого типа и выделение отдельных норм для регулирования организации местного самоуправления в городах федерального значения (ст. 87 закона № 33-ФЗ), региональных столицах (ст. 88 закона № 33-ФЗ) и муниципальных образованиях с двухуровневой системой организации местного самоуправления (ст. 89 закона № 33-ФЗ) являются ограничением прав ОМСУ на территориях закрытого типа.Е.В. Гриценко [8] выделяет возможные модели публичных полномочий на отдельных территориях с особым режимом функционирования, определенных федеральным законодателем:1) соотношение государственной власти и местного самоуправления на внутригородских территориях (ст. 79 закона № 131-ФЗ, ст. 87 закона № 33-ФЗ);2) взаимодействие и перераспределение полномочий между органами публичной власти, изъятие одних и возложение дополнительных полномочий ОМСУ в зависимости от характера решаемых на территории задач (ст. 80-82.1, 82.4 закона № 131-ФЗ, ст. 88 закона № 33-ФЗ);3) передача публично-властных полномочий управляющей компании, учреждаемой в частноправовой форме (ст. 82.2, 82.3, 82.5, 82.6 закона № 131-ФЗ);4) создание нового публично-правового образования, обладающего полномочиями всех органов публичной власти и осуществляющего их, с выведением его из-под юрисдикции субъекта РФ и муниципальных образований (ст. 82.7 закона № 131-ФЗ).Анализ российского законодательства демонстрирует недопустимость (допустимость) установления различных моделей особых режимов функционирования на одной территории (п. 1.2 ст. 3 Федерального закона от 29.12.2014 № 473-ФЗ2), в том числе предусматривает поглощение функций управляющей компании частноправового характера другой моделью особого режима на одной территории (п. 7 ст. 2 Федерального закона «О Сириусе»3). Кроме этого, следует отметить дифференциацию функционирования особых режимов на отдельных территориях с различными моделями полномочий органов публичной власти. При этом передача публично-властных полномочий структурным подразделениям частноправового характера приводит к ущемлению не только муниципальных прав ОМСУ, но и прав населения в регулировании отношений территориального планирования.Закон № 3297-1 устанавливает возможность режима функционирования органов публичной власти всех трех уровней на специальных территориях закрытого типа. Указанный режим функционирования органов публичной власти всех трех уровней предопределен в самой дефиниции «закрытое административно-территориальное образование» (ст. 1, 2 закона № 3297-1): имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в порядке и в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.Приведенная дефиниция позволяет определить стратегическую важную направленность деятельности организаций в области национальной безопасности государства в целом, что находит подтверждение и аргументациях отдельных авторов [9, 10]. Другим важным фактором указанных отношений в области функциональной деятельности организаций на ЗАТО – отнесение их к вопросам исключительной компетенции Российской Федерации (п. «а», «б», «в», «д», «и», «м» ст. 71 Конституции РФ).При этом и п. 1 ст. 80 закона № 131-ФЗ, и п. 2 ст. 1 закона № 3297-1 императивно устанавливают (без всяких оговорок), что вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа [8]. Установленная уникальная модель организации местного самоуправления, – как утверждает высший судебный орган, – продиктована неординарным функциональным назначением ЗАТО4. А.Е. Поторопина связывает данное обстоятельство с особым режимом функционирования данных территорий [10].Обсуждение и заключениеСледовательно, ключевым органом публичной власти на территориях закрытого типа выступает орган местного самоуправления:- ОМСУ передаются отдельные государственные полномочия, в том числе несвойственные им (выдача пропусков на въезд и выезд из ЗАТО);- изъятие (перераспределение) полномочий у ОМСУ в пользу федеральных органов публичной власти (ст. 4, 8 закона № 3297-1).Закон № 3297-1 предусматривает трехуровневую модель взаимодействия органов публичной власти при решении стратегических вопросов на ЗАТО:1) взаимодействие между федеральными и региональными органами государственной власти. Эта модель взаимодействия проявляется при решении вопросов управления территорией. При этом границы на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 1 закона о ЗАТО);2) взаимодействие между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, которое отражается в возможности населения муниципального образования участвовать в выборах региональных органов государственной власти;3) взаимодействие между федеральными органами государственной власти и ОМСУ. Указанная модель взаимодействия действует при решении стратегически важных вопросов функционирования этой территории.Разграничение полномочий между органами публичной власти на ЗАТО представлены в законе № 3297-1:- исключительные полномочия Российской Федерации (ст. 1 закона № 3297-1);- собственные полномочия ОМСУ (ст. 4 закона № 3297-1).Таким образом, на территориальных образованиях закрытого типа установлен режим функционирования органов публичной власти трех уровней с сохранением юрисдикции муниципального образования (городского округа) (с передачей ему отдельных государственных полномочий и с перераспределением полномочий ОМСУ в пользу федеральных органов публичной власти).