ВведениеБюджетные средства являются основой для реализации государственных программ, направленных на развитие экономики, социальной сферы, здравоохранения, образования и других важных областей, в связи с чем их нецелевое использование приводит к неэффективному распределению ресурсов, что негативно сказывается на уровне жизни населения, экономическом развитии страны и ее инвестиционной привлекательности. Неэффективное использование бюджетных средств, в частности, нецелевые траты, является серьезной проблемой не только для Российской Федерации, но и для многих других стран, что требует разработки и внедрения эффективных правовых механизмов для их предотвращения. Так, в зарубежных странах подобные преступления именуются криминологами как «беловоротничковые» или «бюрократические» [1 – 5].Счетной палатой РФ ежегодно выявляется более 20 000 фактов нецелевого расходования бюджетных средств1. В целях противодействия указанному явлению в 2003 г. УК РФ был дополнен соответствующими составами, а именно, ст. 2851 УК РФ «Нецелевое расходование бюджетных средств» и ст. 2852 УК РФ «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов»2.Однако ученые-правоведы отмечают несовершенство приведенных норм. Так, например, возникают сложности при квалификации деяний в силу особенностей диспозиции статей, сложности понятийного аппарата, отсутствие достаточно разработанных критериев, позволяющих определить нецелевой характер расходования бюджетных средств, недостаточная строгость санкций и т.д., что подчеркивает актуальность исследования [1, 6,].Обзор литературыИзучению должностных преступлений посвящены труды Т.Б. Басовой, Ю.П. Гармаева, В.И. Динеки, А.К. Квициния, А.Н. Халикова, П.С. Яни.Отдельные вопросы уголовно-правового противодействия нецелевому расходованию бюджетных средств исследовались в трудах С.Н. Анисимова, И.В. Григорьевой, Ю.Н. Демидова, А.Г. Карпова, А.В. Макарова, А.А. Пастушенко, М.Н. Романовской, В.В. Шуринова.Однако исследование основ уголовно-правового противодействия нецелевому расходованию бюджетных средств в зарубежных странах не получило широкого распространения в правовой литературе.Материалы и методыМетодологическая основа исследования представлена всеобщим диалектическим методом познания, общенаучными методами, в частности, анализом, синтезом, сравнением, и специально-юридическими методами научного познания, а именно, формально-юридическим, сравнительно-правовым и системно-структурным методами.Эмпирическую основу исследования образует российское и зарубежное законодательство в сфере уголовно-правового противодействия нецелевому расходованию бюджетных средств, материалы раннее проведенных исследований, научные публикации, официальные статистические сведения.Результаты исследованияРасходование бюджетных средств в целом представляет собой регламентированную законом процедуру, реализуемую посредством списания денежных средств с единого счета бюджета в объеме, соответствующем денежному обязательству, которое осуществляется в пользу физических и юридических лиц в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, и включает в себя следующие этапы.1. Принятие бюджетных обязательств получателем бюджетных средств, осуществляемое через заключение государственных (муниципальных) контрактов или иных договоров, предусмотренных нормативными актами.2. Подтверждение денежных обязательств путем оформления соответствующего платежного документа, необходимого для осуществления расходных операций и перечислений.3. Санкционирование оплаты денежного обязательства с последующим его исполнением, включая непосредственное перечисление средств [7, с. 106].Уголовно-правовые меры являются одним из ключевых методов противодействия нецелевому использованию бюджетных средств, однако современные исследователи подчеркивают, что современное законодательство в данной сфере не является достаточно эффективным для оказания необходимого профилактического воздействия. В связи с этим исследование опыта зарубежных стран позволит выявить наиболее эффективные механизмы уголовно-правового противодействия таким преступлениям с целью рецепции отдельных норм и развития российского законодательства.Однако считаем необходимым отметить, что специальные нормы об уголовной ответственности в случае нецелевого расходования бюджетных средств не имеют широкого распространения. К аналогичному выводу приходит также А.А. Пастушенко, который отмечает, что уголовное законодательство 66,2% исследуемых им стран не содержало специальных норм за исследуемое деяние [2, c. 54].Преобладающим является подход, при котором законодателем не выделяются специальные составы преступлений, связанные с нецелевым расходованием бюджетных средств. Как правило, виновные в данном случае привлекаются к ответственности за превышение или злоупотребление должностными полномочиями. Например, такая правовая позиция представлена в УК Республики Казахстан, где ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств наступает за злоупотребление должностными полномочиями3, аналогично в УК Кыргызской Республики от 28.10.2021 № 1274.Следует также учитывать, что различные правовые системы обладают специфическими особенностями, например, отсутствие выраженного разделения права на публичное и частное и признание судебного прецедента как источника права в англо-американской системе, или деление права на отрасли и иерархическая систематизация источников права в романо-германской правовой системе, что необходимо учитывать при заимствовании и адаптации отдельных решений с целью совершенствования российского законодательства.Рассмотрим особенности уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств. Прежде всего, обратимся к опыту стран постсоветского пространства.Так, Законом Республики Азербайджан от 05.04.2016 № 199-VQD615 уголовный закон Республики Азербайджан6 (далее – УК Азербайджана) был дополнен ст. 308-1 «Неиспользование по назначению средств государственного бюджета, целевых бюджетных фондов или внебюджетных государственных фондов». Диспозиция части 1 данной нормы устанавливает ответственность за ненадлежащее использование средств государственного бюджета, целевых бюджетных фондов или внебюджетных государственных фондов, при условии, что данное деяние совершено в значительном размере, тогда как вторая часть указанной нормы предусматривает наказание за совершение деяния в крупном размере (свыше 250 тыс. манатов).Примечательно, что приведенная статья УК Азербайджана не содержит указания на специальный субъект состава преступления, несмотря на то, что находится в главе «Коррупционные преступления и иные преступления против интересов службы». Как правило, аналогичные нормы выделяют специального субъекта нецелевого расходования бюджетных средств.Нетипичная юридическая техника применена законодателем в Республике Монголия. Так, ст. 22.8 УК Монголии7 имеет сложную диспозицию, часть 1 указанной нормы содержит указание на самостоятельные формы нецелевого расходования бюджетных средств:- приобретение товаров, работ и услуг по ценам, превышающим среднерыночные показатели;- закупка товаров в объемах, значительно превышающих фактические потребности, под предлогом формирования избыточных запасов, что приводит к блокированию финансовых потоков и неэффективному использованию ресурсов;- умышленное завышение стоимости товаров с целью искусственного создания дефицита бюджета;- реализация государственного имущества или имущества бюджетных организаций по ценам ниже рыночной стоимости;- незаконное присвоение бюджетных средств посредством использования низкокачественных товаров, материалов и выполнения строительных работ ненадлежащего качества, финансируемых за счет государственного бюджета или собственных средств.Следовательно, в отличие от УК РФ, УК Монголии перечисляет конкретные действия, входящие в категорию «нецелевое расходование бюджетных средств», применяя казуистичную юридическую технику.Обратимся к опыту стран европейского региона. Например, Уголовный кодекс Австрийской Республики8 (далее – УК Австрии) включает в себя две нормы – § 153b «Злоупотребление финансированием» и § 168g «Злоупотребление средствами и активами в ущерб финансовым интересам Европейского Союза».Согласно п. 1 § 153b УК Австрии, лицо, злоупотребляющее предоставленным ему финансированием для целей, отличных от тех, для которых оно было предоставлено, наказывается лишением свободы на срок до шести месяцев или штрафом. Под финансированием в контексте правоприменения понимается предоставление безвозмездных ассигнований из средств государственного бюджета, направленных на реализацию общественно значимых целей и задач, за исключением выплат социального характера и предоставления льгот. Такие финансовые средства в рамках ассигнования предназначены для обеспечения функционирования государственных институтов и реализации мер, связанных с исполнением законодательных и нормативных актов. Пункты 3 и 4 § 153b УК Австрии предусматривают в качестве квалифицированного и особо квалифицированного составов совершение тех же деяний на сумму свыше 5 000 евро (п. 3) или превышающие 300 000 евро (п. 4).Субъект преступления характеризуется как общий, при этом правовой статус должностного лица не выступает в качестве криминообразующего признака. Однако действия должностных лиц, связанные с нецелевым использованием бюджетных средств, подлежат квалификации по отдельной статье Уголовного кодекса Австрии, что обусловлено спецификой их правового положения и выполняемых функций (§ 302 УК Австрии «Злоупотребление властью»).Примечательно, что в российской правоприменительной практике возникают вопросы и при определении субъекта исследуемого преступления, поскольку он является специальным, то есть, должностным лицом организации-получателя бюджетных средств, обладающим специальными полномочиями по расходованию бюджетных средств и принимающим соответствующее решение об их нецелевом расходовании. В следственно-судебной практике таким лицом выступает, как правило, руководитель организации или ее подразделения, а также лицо, исполняющее его обязанности, имеющее право подписи, и главный бухгалтер, тогда как иные лица могут быть лишь соучастниками преступления.Обратимся к опыту стран американского региона. Так, В Соединенных Штатах Америки (США) нецелевое расходование бюджетных средств (misuse of public funds) рассматривается как преступление, ответственность за которое может быть установлена как федеральным законодательством, так и законодательством штата.Ответственность за данное деяние на федеральном уровне установлена § 641 раздела 8 уголовного закона США (Public Money, Property or Records)9, где предусматривается ответственность за незаконное присвоение, растрату или использование федеральных средств или имущества и наказание в виде штрафа и лишения свободы на срок до 10 лет.Примечательно, что указанная норма также использует казуистическую юридическую технику, указывая на перечень запрещенных деяний, в частности, присвоение, кражу или иное обращение в свою пользу или в пользу другого лица, или иное отчуждение имущества, находящегося в собственности США. Тогда как в Российской Федерации возникает проблема при квалификации деяний по ст. 2821 УК РФ, так как диспозиция указанной статьи не коррелирует с нормами бюджетного законодательства, поскольку понятие «смета доходов и расходов» не применяется.Каждый штат США имеет свои законы, регулирующие использование государственных средств. Например, в Калифорнии ответственность за нецелевое использование государственных средств установлена разделом 424 Уголовного кодекса Калифорнии (California Penal Code § 424)10.В связи с этим примечательно, что уголовное законодательство в США устанавливает санкции, которые включают штраф и лишение свободы на срок до 10 лет. Аналогично в ряде других зарубежных стран санкции уголовно-правовой нормы, устанавливающей ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств, отличаются своей строгостью. В Российской Федерации исследуемое преступление относится к категории небольшой тяжести и предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.Исследуя опыт стран азиатского региона, считаем необходимым обратиться к УК Китайской Народной Республики (далее – КНР)11. Так, ст. 384 УК КНР «Незаконное присвоение государственных средств» устанавливает ответственность за деяние государственного служащего, который, используя свое служебное положение, незаконно присваивает государственные средства в крупном размере для личного использования или для иной противоправной деятельности. Следовательно, состав преступления предусматривает ответственность исключительно государственного служащего.Сравнительный правовой анализ норм российского законодательства об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и ст. 384 УК КНР позволяет отметить, что зарубежный законодатель шире определяет объективную сторону деяния, что делает норму более простой в правоприменении.Обсуждение и заключениеБюджетные средства имеют важное значение для реализации государственных программ по развитию экономики, социальной сферы, в частности, здравоохранения и образования, а также для достижения иных стратегических задач, ввиду чего их нецелевое использование имеет крайне негативные последствия, поскольку приводит к неэффективному распределению ресурсов и негативно сказывается на уровне жизни населения, экономическом развитии страны и ее инвестиционной привлекательности.В целях обеспечения уголовно-правового противодействия нецелевому расходованию бюджетных средств в 2003 г. в УК РФ были введены специальные статьи 2851 и 2852 УК РФ, однако в настоящее время следует констатировать, что уголовно-правовые меры не оказывают достаточно эффективного воздействия, ввиду чего необходимо их совершенствование. С этой целью следует обратиться к нормам зарубежного законодательства, что позволит выявить особенности и наиболее эффективные решения для их рецепции.Как правило, в зарубежных странах ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств наступает по общим нормам, связанным со злоупотреблением или превышением должностных полномочий, то есть специальные нормы, устанавливающие уголовную ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств, не имеют широкого распространения.В разных странах подходы к установлению уголовной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств различаются. Среди стран, законодательство которых выделяет специальную норму, устанавливающую уголовную ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств, применяется, как правило, классический подход, поскольку в диспозиции статей указывается на факт нецелевого или неправомерного расходования бюджетных средств.Однако применяются и нормы, устанавливающие уголовную ответственность не только за нецелевое расходование средств государственного бюджета, но и средств бюджетов негосударственных образований и фондов, что мы считаем эффективным решением.В исследуемых уголовно-правовых нормах нередко применяется казуистическая юридическая техника, с помощью которой зарубежный законодатель конкретизирует деяния, образующие объективную сторону состава преступления, что, безусловно, облегчает правоприменение, но характеризуется некоторой избыточностью определений и не обладает достаточной универсальностью.В связи с этим предлагаем внести изменения в диспозицию ст. 2851 УК РФ, изложив ее в следующей редакции «Нецелевое использование бюджетных средств, совершенное в крупном размере». В этом случае норма выполнена с бланкетной диспозицией, отсылающей к ст. 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации12, устанавливающей легальное определение понятия «нецелевое использование бюджетных средств». Считаем, что внесение указанных изменений положительно скажется на формировании единообразной правоприменительной практики, а также обеспечит необходимую уголовно-правовую охрану общественных отношений в данной сфере.